Некоторые аспекты правового регулирования отношений в области обращения с отходами производства и потребления
Опубликовано Редактор 08-12-2008 (10315 прочтений)Вопросы защиты окружающей природной среды, минимизация вредного на неё воздействия различных антропогенных и промышленных факторов имеют важное общественное и государственное значение, в связи с чем в Российской Федерации на законодательном уровне закреплено, что негативное воздействие на окружающую среду является платным (ст. 16 ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7), то есть все лица, которые так или иначе в процессе своей деятельности причиняют природе вред, обязаны этот вред компенсировать путём уплаты установленных нормативно-правовыми актами платежей за негативное воздействие на окружающую среду (далее по тексту – экологические платежи) в бюджеты соответствующих уровней.
Экологические платежи
Однако, как показывает практика, не все хозяйствующие субъекты (и в особенности, субъекты малого предпринимательства) имеют чёткое представление о том, какие экологические платежи они должны платить, когда и в каком размере. Не пытаясь охватить все виды такого негативного воздействия, перечисленные в законодательстве, а именно: выбросы в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ в водоемы, загрязнение окружающей среды шумом, теплом и пр. — остановимся в рамках данной статьи на рассмотрении такого немаловажного аспекта в деятельности любого юридического лица, индивидуального предпринимателя, как образование обычного офисного мусора.
Поскольку на территории РФ существует множество мелких и более крупных организаций, занимающихся торговой, посреднической и иной подобной деятельностью, которая даже не связана с производством чего-либо, но в результате которой все равно в той или иной степени образуются отходы, то в этой связи немаловажное значение приобретает конкретизация плательщиков экологических платежей: за хранение, размещение и последующую утилизацию мусора.
Статья 1 ФЗ РФ “Об отходах производства и потребления” от 24.06.1998 № 89-ФЗ (далее по тексту - Закон) фактически под отходами подразумевает две категории: те отходы, которые образовались в процессе производства и образовавшиеся при потреблении. Логично было бы подумать, что различный офисный мусор, состоящий из остатков пищи, испорченных листов бумаги, карандашей и тому подобных предметов, будет относиться, скорее, к отходам потребления, поскольку он образовался не в процессе производства какой-либо продукции, а в процессе рутинной офисной жизнедеятельности, тем более, что ГОСТ 30772-2001 допускает такое наименование, хотя суть дела от этого не меняется и офисный мусор также можно обозвать и производственными отходами; при этом лицо, «виновное» в образовании подобных отходов, будет осуществлять обращение с отходами, поскольку в силу смысла Закона под обращением с отходами понимается не только их хранение, размещение, сбор и т.д., но также и деятельность, в процессе которой эти расходы образуются (уяснение законодательных терминов приобретает особо важное значение при последующей трактовки определений, содержащихся в «Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение» и для ответа, в конечном итоге, на вопросы, поставленные автором в данной статье).
Проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение
Закон обязывает организации и частных предпринимателей при эксплуатации объектов, связанной с обращением с отходами, а также при осуществлении деятельности в области обращения с отходами, разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов (ст.ст. 11, 18 и 19 Закона).
Разработка таких нормативов и лимитов преследует также и цель определения конкретного размера экологических платежей для каждого конкретного субъекта правоотношений в соответствии с Порядком установления экологических платежей, принятым постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632, а также постановлением правительства РФ от 12.06.2003 № 344. Отсутствие у лица лимитов и нормативов, в случае, когда их установление является обязательным, может повлечь привлечение лица к административной ответственности и наложению на него штрафа.
В связи со сказанным возникает логичный вопрос, тесно связанный с экологическими платежами: а обязаны ли среднестатистическая торговая организация, небольшая непроизводственная фирма или индивидуальный предприниматель, образующие лишь офисный мусор, разрабатывать подобные лимиты и нормативы, на основании которых они впоследствии будут осуществлять плату за экологию?
Как следует из ст. 21 Закона экологические платежи взимаются с хозяйствующих субъектов не просто за любое образование отходов, а именно за их размещение (как будет указано ниже, по смыслу Закона размещением отходов занимаются специализированные организации).
В ст. 1 Закона также четко оговорено, что:
- лимит на размещение отходов – это предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории;
- норматив образования отходов - установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.
Из той же статьи Закона следует, что размещение отходов — это хранение и захоронение отходов. При этом, под хранением отходов законодатель признает содержание отходов в объектах размещения отходов (каковыми признаются специально оборудованные для того сооружения: всяческие полигоны, шламохранилища, хвостохранилища, отвалы горных пород и другое, чем, разумеется, обычный небольшой, да и крупный даже, офис навряд ли обладает) в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, а захоронение отходов есть изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду.
Исходя из этих сложных законодательных дефиниций, становится понятным, что размещением отходов занимаются специализированные организации, которые вывозят образовавшийся мусор на специальные полигоны, хранилища и прочие объекты хранения и захоронения отходов, а временное хранение отходов в офисной корзине или в мусорном баке где-нибудь во дворе здания не является размещением таковых.
Таким образом, на основании Закона можно было бы сделать поспешный вывод о некотором законодательном ограничении поголовной обязанности всех субъектов осуществлять лимитирование и нормирование в этой области правоотношений и посчитать, что если твоя фирма непосредственно размещение отходов не занимается, а твой офисный мусор не связан с производством какой-либо продукции, то и лимиты и нормативы тебе, соответственно, не грозят. Да и как тогда быть с п. 4 Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, в котором четко прописано, что лимиты и нормативы должны разрабатывать все юридические лица и предприниматели, осуществляющие деятельность в обращении с отходами? Не будет ли здесь противоречий с Законом?
Кто должен платить за размещение отходов
Прежде всего, нужно отметить существующее мнение различных государственных органов на этот счёт, которые, основываясь на ст. 4 Закона и ГК РФ, видят в размещающем отходы лице не те специализированные организации, которые фактически и занимаются таким размещением, а то лицо, которые эти отходы образовало и как образователь такой «продукции» является её собственником, то есть самостоятельно отвечает за размещение отходов со всеми вытекающими отсюда последствиями в виде необходимости лимитирования и уплаты экологических платежей. Выходом из такой ситуации, по мнению тех же госорганов, может служить передача прав собственности на образованные отходы от их собственника другой организации, занимающейся их размещением, на основе письменного договора (например, о вывозе мусора; подобные условия могут содержать и договора аренды, по которым обязанность по размещению мусора лежит на арендодателе, который привлекает для этого специализированные организации по договорам на оказание соответствующих услуг).
Между тем, представляется не совсем справедливой такая ситуация, которая, фактически, за размещение одного и того же мусора заставляет платить экологические платежи дважды: образователя отходов и их разместителя. Кроме того, в Законе указано, что лимитирование осуществляет не просто организация, размещающая отходы, а такая, которая размещает их «определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории». И такое определение уже в большей степени относится именно к разместителю отходов, а образователь всего лишь передает отходы ему для размещения. В связи с этим представляется, что разместитель и должен разрабатывать лимиты и платить за размещение отходов, взыскивая пропорциональную плату с образователя по договору между ними и с возможностью её корректировки при превышении установленных лимитов клиентом.
Что касается разработки нормативов, то в соответствии с Законом привязывает необходимость их разработки к таким отходам, которые образовались при производстве продукции. Казалось бы, что если офис не связан с производственной деятельностью, производством не занимается, то и нормирование ему не грозит. Но это, опять таки, будет весьма поспешным выводом.
Если разобраться по существу, то производство – это не только промышленность: заводы, фабрики и прочие производственные объекты и предприятия. Под производством, скажем, экономический словарь также понимает и процесс создания разных видов экономического продукта, что, согласимся, имеет куда более широкое значение. Скорее всего, законодатель имел здесь в виду и имеющую законодательное определение производственную деятельность работников умственного труда: бухгалтеров, юристов и пр. (согласно ст. 209 ТК РФ производственная деятельность – это совокупность действий работников с применением средств труда, необходимых для превращения ресурсов в готовую продукцию, включающих в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг). То есть оказание услуг – юридических, бухгалтерских и т.д. - тоже будет представлять собой производственную деятельность, составлять производство, а результаты такой деятельности являться продукцией: составленные работником разного рода документы, письма и пр.
Таким образом, принимая во внимание реалии действующего законодательства, можно отметить, что в настоящее время законодательство обязывает все организации осуществлять лимитирование и нормирование в области отходов, хотя. Как было указано выше, это не всегда является справедливой мерой по отношению к ним.
Теперь можно остановиться на трактовке законодателем и различными госорганами рассматриваемых нами правоотношений и на способах решения возникающих проблем (следует отметить, что мнения госорганов нередко противоречат друг другу).
Право собственности на отходы
Как уже отмечалось в этой статье, право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались, а посему образователь отходов фактически и является их размещателем, даже если такое размещение было произведено другой организацией на основе договора между ними. В подобных ситуациях в договоре рекомендуется дополнительно предусматривать пункт о переходе права собственности.
Так, ФНС РФ в своём письме от 08.02.2006 № ГВ-6-21/132@ разъясняет, что если отходы размещает их собственник, то у него и возникают все права и обязанности по отношению к ним, а в случаях, когда по договору с собственником комиссионер занимается этим от своего имени, то именно он приобретает права и становится обязанным. А Ростехнадзор указывает, что арендатор должен платить экологические платежи всегда, если только обратное не будет прямо предусмотрено в договоре аренды, то есть если эта обязанность не будет сторонами специально закреплена за арендодателем (см. письмо Ростехнадзора от 12.02.2007 № 04-09/170)
Однако в некоторых случаях Закон разрешает переход права собственности на отходы и без наличия договорных отношений: когда отходы были брошены или оставлены их собственником на объекте, находящемся в чужой собственности или пользовании (на земельном участке, в мусорном контейнере и пр.) и такие отходы начали использоваться собственником или пользователем объекта, то отходы могут перейти в его собственность.
Чьи отходы арендатора
По мнению Ростехнадзора, изложенном им в своём письме от 12.02.2007 № 04-09/170, отходы арендатора, оставленные в мусорном контейнере арендодателя, безоговорочно становятся собственностью последнего. Между тем, Ростехнадзор допускает и случаи, когда право собственности не переходит: если же право собственности на отходы не перешло от лица, разместившего свои отходы в мусорных контейнерах и тому подобных объектах, то экологические платежи должен вносить собственник отходов (письмо Ростехнадзора от 25.07.2007 № 04-09/1002).
Временное хранение отходов
Заслуживает внимания вопрос о временном хранении отходов, который был уже затронут в данной статье. Само по себе временное хранение отходов, хранящихся в разнообразных мусорных корзинах, включая офисные, мусорных контейнерах и пр., до их последующей передачи специализированной организации для их размещения, не является хранением отходов по смыслу Закона.
В отношении временного хранения отходов Ростехнадзор в упомянутом письме от 25.07.2007 изложил следующее мнение: поскольку п. 2.5 СанПиН 2.1.7.1322-03 определил, что к объектам размещения отходов относятся также открытые площадки и специализированные помещения, где временно хранятся отходы, то лица, в собственности которых находятся эти отходы, обязаны уплачивать экологические платежи.
Однако Закон, установил, что объектами размещения отходов могут быть только такие специализированные объекты, в которых отходы содержатся в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования, а временно хранящиеся отходы (их накопление в местах временного хранения) имеют целью лишь их последующую передачу специализированной организации для размещения. Именно такими характеристиками объектов размещения отходов и следует руководствоваться, для отнесения их к подобной категории объектов в рамках требования законодательства.
Подобное осуществляемое организацией временное хранение (временное накопление, размещение) отходов не обязывает само по себе и к получению ею соответствующей лицензии, поскольку в соответствии с действующим законодательством лицензированию подлежит лишь деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов, в то время как их временное хранение следует рассматривать как элемент основной производственной деятельности организации, а не в качестве её самостоятельной деятельности по размещению отходов, приносящёй ей какой-либо финансовый результат (см., например, постановления 17-го ААС от 18.10.2007 № 17АП-7032/07-АК).
Судебная практика по этому вопросу противоречива: например, ФАС Северо-Западного округа в своём постановлении от 20.08.2007 по делу № А56-49061/2006 года установил, что временное хранение отходов до вывоза их арендодателем является размещением отходов и поэтому арендатор обязан вносить в установленные сроки экологические платежи. В другом своем постановлении от 03.10.2005 по делу № А56-506/05 ФАС Северо-западного округа определил, что если лицо осуществляет обращение с отходами, то это уже само по себе обязывает его получать соответствующие лимиты и утверждать нормативы, без учета того, будет ли лицо осуществлять в дальнейшем их размещение. ФАС Поволжского округа в своем постановлении от 08.07.2004 по делу № А12-145/04-С35 также пришел к выводу, что лимиты и нормативы обязаны утверждать все лица, которые образуют отходы, а не только их размещают.
В тоже время имеется и противоположная судебная практика на этот счет: постановление ФАС Поволжского округа от 27.04.2004 по делу № А65-24473 определило, что если деятельность лица не связана с размещением отходов и у него имеется договор со специализированной организацией на вывоз мусора, то и обязанности по экологическим платежам за эти отходы у лица не возникает; ФАС Западно-Сибирского округа в своем постановлении от 10.02.2005 по делу № Ф04-320/2005 указал, что лимитирование, нормирование отходов и, следовательно, экологические платежи за них должен осуществлять арендодатель, если по условиям договора аренды он обязуется осуществлять вывоз и утилизацию отходов; в постановлениях ФАС Северо-Западного округа от 15.11.2005 года по делу № А56-41969 и ФАС Северо-Кавказского от 08.10.2004 по делу № ФО8-4677 установлено, что временное хранение лицом отходов до их передачи специализированной организации, осуществляющей их хранение и захоронение, не является размещением отходов, то есть освобождает это лицо от нормирования, лимитирования отходов и платы за их размещение.
Емельянов Александр Сергеевич
юрист
