Актуальные предложения по совершенствованию законодательства в области обращения с отходами

Анализ законодательства в области паспортизации отходов потребления

В соответствии с требованиями Российского законодательства все предприятия страны одновременно должны разрабатывать паспорта на такие отходы потребления, как отработанные нефтепродукты, изношенные шины, отработанные аккумуляторы, люминисцентные лампы и гальванические элементы, радиоэлектронную технику и т.д. При этом у предприятий как правило нет исходных данных для проведения такой работы, а если и имеются какие-то отдельные данные, то они характеризуются значительными отличиями.

Аналогичные замечания следует сделать и в отношении определения класса опасности отходов потребления. Однако степень нерациональности и абсурдности в данном случае несколько меньше, но только потому, что для некоторых видов таких отходов класс опасности уже определен Федеральным классификационным каталогом отходов (ФККО).

В результате отмеченных недостатков одни и те же отходы по расчетам различных предприятий имеют различный компонентный состав, а в ряде случаев и разные классы опасности (если они не установлены ФККО). Да и Ростехнадзор не остается в этом случае без работы, поскольку существует определенный регламент по согласованию таких многочисленных документов на одну и ту же тему. Вся эта работа в конечном итоге оплачивается налогоплательщиками.

Очевидно, что общественные затраты на эти цели можно снизить в тысячи, а по ряду позиций в десятки тысяч раз и одновременно повысить качество такой работы. Для этого ответственность за определение класса опасности и разработку паспортов на опасные отходы потребления в виде потерявшей потребительские свойства продукции должна быть возложена не на собственников таких отходов, а непосредственно на производителей продукции, которая после использования превращается в отходы. Это обусловлено тем, что только производители продукции обладают всей полнотой необходимых для этого исходных данных. И лишь, в тех отдельных случаях, когда производители продукции в принципе не могут иметь сведений о степени изменения опасных свойств своей продукции после использования потребителями, ответственность за определение класса опасности и разработку соответствующего паспорта опасного отхода должна распространятся и на потребителя такой продукции. Но в этом случае "ответственный потребитель" должен опираться на достоверные исходные данные производителя продукции.

В отношении некоторых видов специальных отходов потребления ответственность за определение класса их опасности и их паспортизацию может быть возложена на федеральные министерства и ведомства:

• на Минтранспорта России – в части паспортизации отходов от эксплуатации, технического обслуживания и ремонта транспортных средств общегражданского назначения;
• на МО, МВД, ФСБ и другие специальные федеральные министерства и ведомства – в отношении выведенных из режима эксплуатации вооружения, военной и другой специальной техники, используемых для государственных нужд.

Для устранения отмеченных недостатков необходимо внести соответствующие изменения в пункты 2 и 3 ст. 14 ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Анализ законодательства в области обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами

Сформировавшаяся к настоящему времени система государственного регулирования обращения с отходами в Российской Федерации и соответственно законодательство в этой области имеют преимущественно природоохранный характер. Однако отходы это не только загрязнители окружающей среды, но и вторичные материальные ресурсы, ежегодно возобновляющиеся в количестве 3,5 млрд. т в год. При этом сбор и переработка отходов в качестве ВМР являются на сегодняшний день наиболее рациональным способом предотвращения негативного воздействия отходов на окружающую среду, так как потенциал снижения количества образования отходов за счет внедрения малоотходных технологий очень ограничен, а выделение новых земель для организации захоронения отходов становится все более проблематичным.

Вместе с тем, средний уровень сбора и переработки отходов как ВМР «застыл» на уровне одной трети еще в 1990 году, и пока в России нет условий для заметного повышения этого показателя без реформирования государственной политики и законодательства в этой области. Главным препятствием на этом пути является высокий уровень затрат на организацию сбора и переработки большей части отходов (для двух третей от ежегодно образующихся отходов). В хозяйственный оборот вовлекаются только высоколиквидные отходы, которые обеспечивают высокую или хотя бы приемлемую для предпринимателей прибыль - лом черных и цветных металлов, незагрязненные и не смешанные отходы бумаги и картона, полимеров, текстиля, стекла. Остальные отходы накапливаются на полигонах и свалках, значительная часть которых не удовлетворяют природоохранным требованиям.

Особые проблемы связаны со сбором и переработкой отходов потребления в виде вышедшей из употребления продукции конечного потребления, т.е. с одеждой, обувью, мебелью, бытовой техникой, автотранспортной техникой, электрорадиоэлектронной продукцией, зданиями и сооружениями, объектами инфраструктуры, отработанными технологическими жидкостями и т.д., Это обусловлено тем, что для сбора большинства видов таких отходов необходима специальная организационно-производственная инфраструктура, а для их переработки – дополнительное оборудование типа разного рода дробилок, агрегатов для мойки, чистки и облагораживания отходов, специальные технологии для восстановления сырьевых свойств материалов, содержащихся в отходах. Кроме того, для «перемалывания» и облагораживания всей этой массы отходов необходимы также значительные затраты энергии.

В этой связи, по опыту зарубежных стран и собственно по российскому опыту 1980-х годов, необходимо создание специальных инструментов и механизмов для покрытия убытков от сбора и переработки "нерентабельных" отходов. В том числе, необходимо создание специальных правовых норм, позволяющих использовать ресурсы импортеров продукции в Россию для организации сбора и переработки ввозимой упаковки, а также тех видов продукции, на которую в странах-импортерах введена правовая норма "ответственности производителей продукции".

Поскольку в ФЗ "Об отходах производства и потребления" практически отсутствуют правовые нормы по ВМР, и вместе с тем в России уже давно существует система сбора и промышленной переработки отдельных видов вторичного сырья, требующая усиления государственного регулирования, представляется целесообразным разработать специальный законодательный акт - ФЗ "О вторичных материальных ресурсах". Проект такого ФЗ был разработан, в частности, в 2004 году ФГУ "НИЦПУРО" по заказу Минпромнауки России. В начале 2005 года проект был передан в Комитет по экологии ГД. В 2006 году совместными усилиями ФГУ "НИЦПУРО" и ОАО "НПК "Механобр-техника" по заказу Минпромэнерго России подготовлен более совершенный вариант Концепции ФЗ "О ВМР", в рамках которой предусматривается создание в России особых нормативно-правовых и экономических условий для формирования специальной саморегулируемой организационно-производственной инфраструктуры по сбору и переработке наиболее распространенных видов отходов (прежде всего отходов потребления), создающих типовые проблемы в регионах России.

Система вторичных ресурсов

Необходимым условием устойчивости функционирования такой организационно-производственной инфраструктуры должна являться ее постоянная подпитка финансовыми ресурсами на покрытие убытков от сбора и переработки "нерентабельных отходов" за счет введения специальных инструментов государственного регулирования, по примеру используемых в странах ЕС, в том числе за счет введения прямых норм ответственности упаковщиков продукции и производителей некоторых видов продукции за их сбор и переработку после использования. В число видов продукции, на производителей которой в ФЗ «О ВМР» предлагается ввести «нормы ответственности», включены: нефтепродукты, автотранспортные средства, продукция электротехнической и радиоэлектронной промышленности.

Кроме того, предлагается установить «норму ответственности государственных собственников» вооружения, военной и другой специальной техники, приобретаемой специальными федеральными органами (или их представителями) для осуществления специальных государственных функций. В числе таких федеральных органов должны быть МО, ФСБ, МВД, МЧС и др.

Основными элементами предлагаемой организационно-производственной инфраструктуры должны стать:

• специальные региональные управляющие компании ВМР (РУК ВМР);
• производственно-заготовительные и перерабатывающие вторичное сырье предприятия рыночной организационно-производственной инфраструктуры, а также их саморегулируемые объединения;
• муниципальные службы ЖКХ (и уполномоченные ими организации), организующие санитарную очистку муниципальных образований, селективный сбор и переработку отходов;
• "Ответственные производители продукции".

РУК ВМР должны учреждаться предприятиями по сбору и переработке отходов в регионе (их объединениями, региональными представительствами этих объединений) и "Ответственными производителями продукции" (или их региональными представителями) с участием или без участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. РУК ВМР могут иметь любую форму собственности и должны быть обременены обязательствами по организации сбора и переработки ВМР в пределах установленных законодательством нормативов в рамках специальных соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Количество РУК ВМР на территории субъекта Российской Федерации не должно иметь ограничений и должно определяться главным образом рыночной конъюнктурой.

Координация деятельности Системы вторресурсов должна быть поручена Правительством Российской Федерации одному из федеральных министерств или ведомств, или специально для этих целей может быть создано новое федеральное ведомство с условным названием "Вторресурсы".

Устойчивость функционирования Системы вторресурсов должна обеспечиваться за счет заинтересованности всех субъектов Системы в участии в ее работе.

Заинтересованность предприятий по сбору и переработке отходов в участии в работе Системы должна обеспечиваться за счет следующих факторов:

• возможности получения дополнительных субсидий за счет средств РУК ВМР, формируемых из специальных отчислений "Ответственных производителей продукции";
• возможности получения государственного и муниципального заказов для сбыта своей продукции, изготовленной с использованием ВМР;
• возможности получения налоговых и других финансовых льгот на региональном и муниципальном уровнях управления.

Заинтересованность "Ответственных производителей продукции" в участии в работе в Системе должна обеспечиваться:

• за счет возможности обеспечения выполнения ими обязательств перед законодательством по уровню сбора и переработки потребленной в регионе их продукции и образовавшихся в регионе отходов от использованной ими упаковки при приемлемых для них затратах;
• и за счет возможности их участия (на правах соучредителей) в контроле за рациональным расходованием финансовых средств, перечисляемых ими в РУК ВМР.

Подготовленный в 2006 году вариант Концепции и проект технического задания на разработку ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" находятся в Минпромэнерго России, где решается вопрос об их рассылке в заинтересованные министерства и ведомства для дальнейшего согласования.

В конце января 2008 года Проект Концепции ФЗ "О вторичных материальных ресурсах" в качестве приложения к письму «О необходимости реформирования государственной политики в области обращения с отходами как с вторичными материальными ресурсами» был направлен руководством ФГУ «НИЦПУРО» в Правительство Российской Федерации, которое поручило Ростехнадзору организовать обсуждение этого вопроса.

В.В.Девяткин,
ФГУ Научно-исследовательский центр по проблемам управления ресурсосбережением и отходами (НИЦПУРО)