Решение проблем обращения с отходами: Российско- Европейская инициатива

На протяжении последних десяти лет структура экологического менеджмента и, в частности, обращения с отходами в Российской Федерации проходит через ряд коренных изменений. Системы, существовавшие в бывшем Советском Союзе, были во многом заменены и продолжают заменяться на новые под воздействием комплекса реформ в экологической политике (например, введение экономических инструментов, децентрализация реализации политики и т.д.) и значительного укрепления нормативной правовой базы. МПР России играло и играет ведущую роль в развитии основ этой политики.

Тем не менее, несмотря на успехи, не наблюдается признаков улучшения в уровне загрязнения окружающей среды, доставшемся в наследство от бывшего СССР, а конкретно в сфере обращения с отходами ситуация продолжает ухудшаться. Практика неконтролируемого размещения отходов (которая сегодня усугубляется относительно простым процессом принятия решений в области защиты окружающей среды заинтересованными сторонами) привела к накоплению отходов и/или их размещению на полигонах отходов при невысоком или очень формальном уровне менеджмента, что, в свою очередь, сыграло главную роль в создании постоянно ухудшающейся экологической обстановки на территориях вокруг крупных городов страны. Нельзя переоценить угрозу, которую представляют собой эти территории для здоровья нынешнего населения и будущих поколений.

Проблемы, связанные со сбором, накоплением и утилизацией всех видов отходов, приобретают все более неотложный характер, а статистические данные наводят на мрачные мысли. На полигонах и в хранилищах по всей стране скопилось около 80 миллиардов тонн твердых отходов, при этом лишь 2 миллиарда тонн (или 29%) от годового объема образования отходов (7 миллиардов тонн) используется повторно и/или перерабатывается. В 1998 г. только объемы ТБО составили около 30 миллионов тонн.

Если принять во внимание удельные нормативы образования и, соответственно, размещения, можно ожидать, что к 2005 г. их количество достигнет 35 миллионов тонн. Основная часть отходов потребления вывозится из городов и поселков на свалки и полигоны, которые занимают более 40 000 га площадей, из которых 10 000 га — полезные земли, ежегодно отводимые под полигоны ТБО (свалки). И это не считая земель, загрязненных многочисленными несанкционированными свалками.

Совершенно очевидно, что существующее положение в области обращения с отходами неприемлемо в свете интенсивного социально-экономического развития страны, и таким образом встает вопрос о том, что необходимо сделать и что можно сделать для улучшения этой ситуации.

Прежде всего, на первом этапе следует усилить действующую структуру обращения с отходами в целом. Например, стоит рассмотреть традиционную направленность российской иерархической структуры обращения с отходами на повторное использование промышленного сырья и отходов в качестве вторичных ресурсов (что несомненно является сильной стороной) в контексте все еще слаборазвитой деятельности по предотвращению/минимизации образования отходов и экологически безопасной обработке и размещению отходов. Этот дисбаланс, вместе с отсутствием инфраструктуры стратегического управления отходами, означает, что мы должны сосредоточить усилия на:

• предотвращении дальнейшего накопления отходов, которые не являются в полном смысле ценным источником вторичных ресурсов, путем совершенствования методов обращения с отходами в краткосрочной перспективе, т.е. путем укрепления структуры управления отходами;
• обращении с большими объемами накопленных отходов (в долгосрочной перспективе).

До тех пор пока производители отходов не осознают пользы эффективного обращения с отходами, и оно не станет для них нормой (на основе развития организационной структуры обращения с отходами как на федеральном, так и региональном уровнях), ситуация будет постоянно ухудшаться - в этом не приходится сомневаться.

Поддержка со стороны программы "Тасис" Европейской Комиссии

Министерство природных ресурсов (МПР) России пришли к выводу, что необходимо не только ставить перед производителями задачи по изменению их подхода к обращению с отходами, но и начать разработку современной структуры обращения с отходами, которая бы соответствовала уровню социально-экономических преобразований, происходящих в целом в стране. При этом Министерство первым признало, что на сегодняшний день деятельность в рамках его же собственных программ по обращению с отходами, хотя и способствует некоторому прогрессу, всё же не оказала существенного воздействия на достижение существенных улучшений, и этим объясняется нежелание МПР России "выбрасывать деньги" на решение этой проблемы с помощью различных федеральных программ.

Если придерживаться широко распространенного мнения, что развитие экологического менеджмента в России идет примерно тем же путем, что и в Европе, хотя и во многом отстает, может быть следует воспользоваться опытом европейских стран, чтобы облегчить переход к более эффективной системе обращения с отходами?

Оглядываясь на прошлое, не следует ожидать каких-либо значительных улучшений в области обращения с отходами. Опыт показывает, что будет чрезвычайно сложно вырываться из "тупика", в котором сегодня находится обращение с отходами, где неконтролируемое сваливание отходов непосредственно окружающую среду является нормой, а затраты предприятий очень малы, чтобы в результате придти к новой сбалансированной структуре, в которой действует жесткий контроль за исполнением закона, а промышленность хочет и способна нести затраты, диктуемые рынком, на мероприятия по предотвращению образования отходов или по их обработке и размещению, что соответствует современным стандартам в области охраны окружающей среды. На практике, как подтверждают уроки, извлеченные из опыта европейских стран в течение последних 30 лет, этот процесс будет медленным и потребует поэтапного подхода.

Если европейский опыт применим к российским условиям, то существующая реальность диктует необходимость решения следующих задач (в кратко-среднесрочной перспективе):

• усовершенствовать законодательную базу
• разработать приемлемые и объективные нормативы, применимые на практике (современные нормативы зачастую очень сложны и редко применяются на практике);
• усовершенствовать регулирование и контроль, ориентированные на соответствие требованиям (т.е. учитывающие способность предприятия удовлетворять этим требованиям);
• обеспечить стабильность органов государственного регулирования;
• обеспечить достаточные ресурсы для регулирования и контроля (как финансовые, так и человеческие);
• создать структуру, способствующую росту инвестиций промышленности в мероприятия по предотвращению образования отходов (экологически чистое производство) и в модернизацию объектов по утилизации, повторному использованию, переработке, обработке и размещению отходов, которые бы соответствовали современным экологическим стандартам;
• двигаться в направлении рыночного подхода, применяя соответствующие экономические и финансовые инструменты в целях поддержки деятельности по регулированию и контролю, и стимулирования инвестиционной активности предприятий;
• стремиться к более сбалансированному подходу, основанному на принципах многоуровневой структуры обращения с отходами;
• создание сети правильно ориентированных служб по предоставлению услуг в области специальных знаний, экспертизы и
  информации.

Однако, в любой ситуации "первые шаги" даются нелегко, тем более в области обращения с отходами, в которой сложился высокий уровень инерции по отношению к любым переменам. 

Таким образом, в ответ на просьбу ныне расформированного Госкомэкологии России Европейский Союз принял решение о финансировании программы технической помощи Российской Федерации в рамках программы "Тасис". Основным получателем результатов по проекту (бенефициарием) является Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), которому в результате недавних перестановок в правительстве переданы полномочия, ранее принадлежавшие Госкомэкологии России.

Работа по проекту "Поддержка деятельности в области обращения с отходами в России" началась в январе 2001 г. и должна закончиться в январе 2003 г. Общей целью проекта является повышение u1101 эффективности при решении настоящих и будущих проблем обращения с отходами в России путем, в частности, оказания помощи МПР России в контроле деятельности по обращению с отходами на государственном и региональном уровнях.

Главной целью проекта является оказание содействия МПР России в постепенном создании комплексной системы обращения с отходами. Основные результаты проекта:

• создание "сетевого" Центра обращения с отходами (ЦОО);
• реализация модифицированной Национальной системы управления данными по обращению с промышленными отходами (НСУДОПО) для федерального, окружного, областного и городского уровней;
• рабочая база данных по имеющимся технологиям экологически чистого производства, утилизации, переработки, обработки (предшествует размещению) и размещения различных видов отходов;
• информационная система для нужд ЦОО и его клиентов;
• рекомендации по рыночным инструментам (РИ) стимулирования экологически безопасного обращения с отходами, апробированным на региональном уровне;
• практические рекомендации по скринингу накопленных отходов с целью определения их ценности как вторичного сырья и выявления наиболее потенциально опасных для окружающей среды отходов;
• рекомендации по гармонизации и совершенствованию законодательства и нормативов в области обращения с отходами на федеральном, окружном, областном и местном уровнях, а также по ужесточению их исполнения; план реализации на следующие пять лет;
• комплексная система обращения с отходами, разработанная для двух пилотных регионов;
• широкое распространение информации по комплексному обращению с отходами на федеральном, окружном, областном и городском уровнях; пробная компания по информированию общественности, разработанная для одного из пилотных регионов;
• разработка обучающих материалов и прохождение основным персоналом подготовки в "сетевом" Центре для работы в качестве инструкторов.

Таким образом, проект хорошо сбалансирован в отношении укрепления структуры обращения с отходами, и работа ведется по трем из четырех компонентов структуры, представленной нами ниже в виде концентрических окружностей), а именно: "Законодательство", "Правоприменение" и "Обеспечивающие службы".

Работа по четвертому компоненту "Объекты" непосредственно велась через пилотные проекты, предназначенные для развития инфраструктуры, и косвенно - через одно из направлений деятельности ЦОО, способствующее созданию необходимых объектов обращения с отходами. Ряд результатов проекта будет апробирован в пилотных регионах (Саратовская, Волгоградская и Воронежская области), и, в случае успеха, получит распространение по всей территории Российской Федерации при помощи основного инструмента реализации - ЦОО.

Международная проектная группа представляет собой консорциум европейских экологических консалтинговых компаний, с компанией "Environmental Resources Management" (ERM) (Великобритания) в качестве ведущего консультанта, при поддержке консультантов компаний "Ramboll"(Дания) и "Fichtner Consulting Engineers" (Германия). Российские организации на федеральном уровне представлены Центром экологического контроля и анализа, Центром экологических исследований и проектов, Информационно-Техническим Центром, московским предприятием "Промотходы", Региональным экологическим центром и Научно-исследовательским центром по проблемам управления ресурсосбережением и отходами. МПР России представлено в проекте Комитетом по управлению проектом, возглавляемым г-ном А.М. Амирхановым.

Инициативы проекта по развитию рынка вторичного сырья

Выше мы уже отмечали, что, несмотря на традиционно сильное направление, а именно повторное использование ресурсов и утилизации сырья и материалов, в последние годы спрос на вторичное сырье заметно снизился. Действительно, отходы иногда хранят потому, что они воспринимаются как потенциальный источник вторичных ресурсов. В реальности же это повод не инвестировать во внедрение экологически безопасных методов обработки и размещения отходов и/или нежелание их утилизировать или повторно использовать в силу неэкономичности этой деятельности.

Проблему накопления отходов необходимо рассматривать и с точки зрения существующих экономических условий, которые не способствуют переработке и использованию отходов в полном объеме (перерабатывается только 35% отходов-источников вторичного сырья), даже тех, которые пользуются более высоким рыночным спросом по сравнению с хранящимися "для количества”. Более того, относительно эффективные программы раздельного сбора и переработки отходов потребления, работавшие в прошлом, в сущности, "вымерли", соответствующие рынки исчезли, а все еще сохранившаяся деятельность в этой области носит, главным образом, неформальный, мало масштабный и узко специальный характер.

Как уже предлагалось выше, чтобы начать работу по исправлению этой ситуации, необходимо выделить два этапа:

• усилить саму организационную структуру обращения с отходами, которая, в свою очередь, приведет к повышению эффективности законодательной и экономической составляющих, а также компонентов, связанных со службами обеспечения и объектами по обращению с отходами;
• систематизировать огромное количество накопленных отходов по группам: на те, которые являются потенциальным источником жизнеспособного вторичного сырья, и на те, которые таковым не являются, но, тем не менее, требуют принятия незамедлительных мер в связи с их воздействием на окружающую среду/здоровье населения.

Какова на сегодня роль проекта в выполнении этих задач? Ниже приводятся наиболее значимые результаты работы проектной группы. В качестве вступления к следующему разделу нужно отметить, что эти результаты были получены в тесном сотрудничестве с экспертами ЕС, российскими экспертами и партнером по проекту. Было чрезвычайно важно обеспечить разработку практических и реализуемых решений, которые принадлежат всем заинтересованным сторонам проекта.

Укрепление структуры обращения с отходами. Укрепление служб обеспечения

Физическое и юридическое учреждение Сетевого Центра обращения с отходами (ЦОО)

Одним из сильных качеств российской системы обращения с отходами является высокий уровень технических знаний в области утилизации и переработки отходов. Однако, эти знания рассредоточены и зачастую ревниво охраняются, поэтому главная проблема состоит в организации обмена и распространения этой информации. Основным инструментом реализации, с помощью которого МПР России сможет распространять эти знания (и реализовать конечные результаты проекта), станет ЦОО, созданный в рамках проекта.

ЦОО - это национальная сеть организаций/институтов, заинтересованных в деятельности по обращению с отходами, цель которого состоит в повышении эффективности создания комплексных систем обращения с отходами по всей России путем улучшения связи, доступа к информации, информационного обмена, сотрудничества и т.д. между регионами. В то время как в ближайшее время работа ЦОО будет сосредоточена на федеральном уровне и ключевых регионах, ожидается, что в дальнейшем его услуги распространятся и на другие регионы.

Разработка и внедрение информационной системы Центра обращения с отходами и кадастра отходов

Проектная группа тесно сотрудничала с МПР России не только в части разработки Государственного кадастра отходов (предусмотренного Законом "Об отходах производства и потребления"), но и помогала в доработке и интеграции существующих систем и модернизации информационных систем, необходимых для осуществления МПР России одной из его основных задач - интеграции федерального и регионального уровней, направленной на более эффективное решение проблем обращения с отходами. На сегодня имеются, или находятся в работе, следующие результаты:

1. Определена система сбора и передачи информации для Российской Федерации.
2. Создана правовая база для реализации системы сбора и передачи информации.
3. Модернизирована Национальная система управления данными по обращению с промышленными отходами (НСУДОПО) федерального уровня для обеспечения реализации Государственного кадастра отходов и использования при разработке политик, стратегий и в планировании. Система способна моделировать наиболее приемлемые пути обращения с отходами. С ее использованием у МПР России появится возможность отслеживать тенденции, выбирать наиболее успешные решения и тиражировать их.
4. Создана модернизированная Информационная система обращения с отходами на базе модуля системы, разработанной в Свердловской области в рамках программы Проекта по управлению окружающей средой. Система упрощает сбор и агрегирование данных для Государственного кадастра отходов и их передачу НСУДОПО, включая возможность передачи информации в Госкомстат.
5. Создана новая система информационного обмена через Интернет и информационного обеспечения ЦОО.
6. Обеспечение правовой основы Государственного кадастра отходов.

В ходе проекта заинтересованные стороны смогут получать рекомендации по способам достижения высокого коммерческого эффекта от использования существующих/новых технологий переработки отходов. С этой целью проектная группа будет и использовать упомянутые выше базы данных по технологиям и рынок ЦОО.

Обучение и повышение уровня осведомленности общественности

Передача знаний и повышение уровня осведомленности общественности в сфере обращения с отходами являются ключевыми предпосылками не только совершенствования собственно обращения с отходами, но и стимулирования развития более эффективной системы переработки и утилизации отходов в качестве вторичного сырья. Группа международных и европейских экспертов работает вместе с МПР России над подготовкой материалов/ кампании по повышению информированию общественности на федеральном и региональном (Волгоград) уровнях. В случае успеха, этот опыт получит распространение в регионах через ЦОО.

В настоящее время разрабатывается "модульный" пакет обучающих программ и материалов, предназначенный для повышения эффективности во всех областях обращения с отходами, включая использование вторичного сырья. Этот пакет будет передан всем заинтересованным сторонам через ЦОО как на федеральном, так региональном уровне.

Укрепление законодательной/институциональной структуры

Один из наиболее важных видов деятельности по проекту состоит в совместной работе с МПР России по укреплению законодательной и институциональной структуры обращения с отходами. В предыдущем разделе уже упоминалась поддержка, оказанная проектом МПР России в работе над законодательным оформлением кадастра отходов на федеральном и региональном уровнях. Другими значительными результатами проекта к настоящему моменту (и в будущем) являются:

1. Разработка новых нормативов и переработка действующих нормативов, связанных с реализацией федерального закона "Об отходах производства и потребления". Это включает следующее:
   1. Обеспечение поддержки в разработке окончательного варианта методологии установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение
   2. Обеспечение поддержки в разработке ключевых нормативных правовых документов, регулирующих перемещения опасных отходов.
   3. Помощь при работе над классификатором отходов, например, оказание содействия при разработке окончательного варианта приказа МПР России "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей при родной среды" и Инструкции о порядке определения класса опасности отходов
   4. Помощь в разработке окончательного варианта документов по предоставлению отчетности (статистической), например, проект приказа Госкомстата о порядке статистического учета области обращения с отходами
2. Поддержка в области гармонизации российского законодательства по обращению с отходами с законодательством ЕС. В рамках проекта МПР России предоставлен обзор рамочного законодательства ЕС в сфере обращения с отходами (т.е. законов об отходах). Особое внимание было уделено возможности интеграции основных принципов деятельности по обращению с отходами, принятых в ЕС, и движению в направлении регулирования и контроля, ориентированного на соответствие законодательным нормам и требованиям.
3. Поддержка в области гармонизации и совершенствования законодательства по обращению с отходами федерального и регионального уровней. Проектная группа тесно сотрудничает с КПР в пилотных регионах и оказывает содействие в продвижении реализации законодательства федерального уровня.

Для обоих случаев, при контакте с МПР России, подготовлен список работ на предстоящий год, отражающий существующие приоритеты и нужды, в частности, разработка нормативов для Федерального закона "Об отходах".

Укрепление экономического компонента структуры обращения с отходами

После ликвидации системы Экологических фондов (и его 'замены' экологическим налогом) экономическая система стимулирования эффективного обращения с отходами пройдет через стадию очищения от множества экономических инструментов, ставших непригодными в новом институциональном обрамлении. В этой связи, экономическая система стимулирования эффективного обращения с отходами нуждается в значительном укреплении.

Для достижения этой цели проектная группа работает в тесном сотрудничестве с МПР России и Минэкономразвития России.

Сильная экономическая структура необходима для содействия развитию стратегической инфраструктуры обращения с отходами и устойчивого рынка вторичного сырья. На настоящий момент проектная группа представляет следующие результаты по этому направлению:

1. Реформа существующих экономических инструментов, включая:
   1. Пересмотр тарифов с тем, чтобы стоимость услуг по обращению с отходами находились на одном уровне с производственными затратами.
   2. Разработка экологического налога на образование отходов. Предполагается представить на рассмотрение Думы во втором квартале 2002 г.
   3. Пересмотр системы экологических платежей и штрафов.
   4. Разработка экологического налога на размещение отходов.
   5. Разработка экономических инструментов стимулирования переработки отходов.
2. Реформа механизмов финансирования. Если принцип создания адресных фондов, аккумулирующих поступления от экологических платежей будет законодательно отменен, то на практике это будет означать их исчезновение. С учетом этого, группа, совместно с МПР России, занимается подбором альтернативных финансовых механизмов.

Эти результаты, на сегодняшний день, существуют только на бумаге. Предполагается, что пилотные регионы будут играть важную роль в подтверждении состоятельности этих результатов до их широкого распространения.

Обращение с накопленными отходами

Как уже отмечалось выше, на территории Российской Федерации скопилось большое количество отходов. Принятие решений в отношении снижения объемов накопленных отходов становится все более неотложной задачей, особенно с учетом загрязнения окружающей среды, которое, как известно, во многом вызвано постоянно возрастающим объемом образования отходов, увеличением количества видов производимых отходов и расширением спектра токсичных химических веществ, входящих в их состав. В России не производится переработка накопленных отходов, поскольку настоящие экономические условия не способствуют переработке отходов в полном объеме, даже тех, которые образуются в процессе производства и пользуются более высоким рыночным спросом по сравнению с остальными отходами.

Таким образом, переработка отходов является важнейшей проблемой. Необходимо иметь четкое представление о том, какие именно отходы хранятся и как их можно использовать. Следует сосредоточить усилия на определении различных групп отходов в зависимости от их ценности в качестве вторичных ресурсов, одновременно не забывая о необходимости работы с теми отходами, которые не представляют и, по всей вероятности, никогда не будут представлять ценности с точки зрения их использования для получения вторичного сырья.

Проектная группа, в тесном контакте с МПР России, разработала методику скрининга накопленных отходов и распределению их по группам по их ценности как источников вторичного сырья и с учетом экологического риска. Методика включает следующие процедуры:

• Скрининг накопленных отходов на основе характеристики их потенциальной опасности для окружающей среды или здоровья населения.
• Ранжирование складируемых отходов в зависимости от их экономической/рыночной ценности

С учетом этих групп отходов была рассчитана "матрица выбора отходов", с помощью которой проводится разграничение между накопленными отходами, имеющими ценность с точки зрения вторичных ресурсов/рынка (здесь появляется возможность привлечь частных инвесторов к финансированию их переработки/повторного использования), и теми, которые не обладают этим качеством, но представляют угрозу для окружающей среды/здоровья населения. Последние должны стать предметом деятельности экологических или государственных фондов по их обезвреживанию и обработке и, кроме того, объектом применения экономических инструментов для стимулирования их эффективного экологического менеджмента. Данная методика по скринингу отходов будет опробована в пилотных регионах (в Воронеже и Волгограде) на этапе реализации проекта. При успешном результате ее испытания будут проведены в других регионах через ЦОО.

Более подробную информацию по проекту и его вкладу в развитие эффективного обращения с отходами в России можно найти на Интернет сайте проекта по адресу www.waste-centre.ru