Решение проблем обращения с отходами: Российско- Европейская инициатива
Опубликовано Редактор 23-07-2002 (4524 прочтений)На протяжении последних десяти лет структура экологического менеджмента и, в частности, обращения с отходами в Российской Федерации проходит через ряд коренных изменений. Системы, существовавшие в бывшем Советском Союзе, были во многом заменены и продолжают заменяться на новые под воздействием комплекса реформ в экологической политике (например, введение экономических инструментов, децентрализация реализации политики и т.д.) и значительного укрепления нормативной правовой базы. МПР России играло и играет ведущую роль в развитии основ этой политики.
Тем не менее, несмотря на успехи, не наблюдается признаков улучшения в уровне загрязнения окружающей среды, доставшемся в наследство от бывшего СССР, а конкретно в сфере обращения с отходами ситуация продолжает ухудшаться. Практика неконтролируемого размещения отходов (которая сегодня усугубляется относительно простым процессом принятия решений в области защиты окружающей среды заинтересованными сторонами) привела к накоплению отходов и/или их размещению на полигонах отходов при невысоком или очень формальном уровне менеджмента, что, в свою очередь, сыграло главную роль в создании постоянно ухудшающейся экологической обстановки на территориях вокруг крупных городов страны. Нельзя переоценить угрозу, которую представляют собой эти территории для здоровья нынешнего населения и будущих поколений.
Проблемы, связанные со сбором, накоплением и утилизацией всех видов отходов, приобретают все более неотложный характер, а статистические данные наводят на мрачные мысли. На полигонах и в хранилищах по всей стране скопилось около 80 миллиардов тонн твердых отходов, при этом лишь 2 миллиарда тонн (или 29%) от годового объема образования отходов (7 миллиардов тонн) используется повторно и/или перерабатывается. В 1998 г. только объемы ТБО составили около 30 миллионов тонн.
Если принять во внимание удельные нормативы образования и, соответственно, размещения, можно ожидать, что к 2005 г. их количество достигнет 35 миллионов тонн. Основная часть отходов потребления вывозится из городов и поселков на свалки и полигоны, которые занимают более 40 000 га площадей, из которых 10 000 га — полезные земли, ежегодно отводимые под полигоны ТБО (свалки). И это не считая земель, загрязненных многочисленными несанкционированными свалками.
Совершенно очевидно, что существующее положение в области обращения с отходами неприемлемо в свете интенсивного социально-экономического развития страны, и таким образом встает вопрос о том, что необходимо сделать и что можно сделать для улучшения этой ситуации.
Прежде всего, на первом этапе следует усилить действующую структуру обращения с отходами в целом. Например, стоит рассмотреть традиционную направленность российской иерархической структуры обращения с отходами на повторное использование промышленного сырья и отходов в качестве вторичных ресурсов (что несомненно является сильной стороной) в контексте все еще слаборазвитой деятельности по предотвращению/минимизации образования отходов и экологически безопасной обработке и размещению отходов. Этот дисбаланс, вместе с отсутствием инфраструктуры стратегического управления отходами, означает, что мы должны сосредоточить усилия на:
- предотвращении дальнейшего накопления отходов, которые не являются в полном смысле ценным источником вторичных ресурсов, путем совершенствования методов обращения с отходами в краткосрочной перспективе, т.е. путем укрепления структуры управления отходами;
- обращении с большими объемами накопленных отходов (в долгосрочной перспективе).
До тех пор пока производители отходов не осознают пользы эффективного обращения с отходами, и оно не станет для них нормой (на основе развития организационной структуры обращения с отходами как на федеральном, так и региональном уровнях), ситуация будет постоянно ухудшаться - в этом не приходится сомневаться.
Поддержка со стороны программы "Тасис" Европейской Комиссии
Министерство природных ресурсов (МПР) России пришли к выводу, что необходимо не только ставить перед производителями задачи по изменению их подхода к обращению с отходами, но и начать разработку современной структуры обращения с отходами, которая бы соответствовала уровню социально-экономических преобразований, происходящих в целом в стране. При этом Министерство первым признало, что на сегодняшний день деятельность в рамках его же собственных программ по обращению с отходами, хотя и способствует некоторому прогрессу, всё же не оказала существенного воздействия на достижение существенных улучшений, и этим объясняется нежелание МПР России "выбрасывать деньги" на решение этой проблемы с помощью различных федеральных программ.
Если придерживаться широко распространенного мнения, что развитие экологического менеджмента в России идет примерно тем же путем, что и в Европе, хотя и во многом отстает, может быть следует воспользоваться опытом европейских стран, чтобы облегчить переход к более эффективной системе обращения с отходами?
Оглядываясь на прошлое, не следует ожидать каких-либо значительных улучшений в области обращения с отходами. Опыт показывает, что будет чрезвычайно сложно вырываться из "тупика", в котором сегодня находится обращение с отходами, где неконтролируемое сваливание отходов непосредственно окружающую среду является нормой, а затраты предприятий очень малы, чтобы в результате придти к новой сбалансированной структуре, в которой действует жесткий контроль за исполнением закона, а промышленность хочет и способна нести затраты, диктуемые рынком, на мероприятия по предотвращению образования отходов или по их обработке и размещению, что соответствует современным стандартам в области охраны окружающей среды. На практике, как подтверждают уроки, извлеченные из опыта европейских стран в течение последних 30 лет, этот процесс будет медленным и потребует поэтапного подхода.
Если европейский опыт применим к российским условиям, то существующая реальность диктует необходимость решения следующих задач (в кратко-среднесрочной перспективе):
- усовершенствовать законодательную базу
- разработать приемлемые и объективные нормативы, применимые на практике (современные нормативы зачастую очень сложны и редко применяются на практике);
- усовершенствовать регулирование и контроль, ориентированные на соответствие требованиям (т.е. учитывающие способность предприятия удовлетворять этим требованиям);
- обеспечить стабильность органов государственного регулирования;
- обеспечить достаточные ресурсы для регулирования и контроля (как финансовые, так и человеческие);
- создать структуру, способствующую росту инвестиций промышленности в мероприятия по предотвращению образования отходов (экологически чистое производство) и в модернизацию объектов по утилизации, повторному использованию, переработке, обработке и размещению отходов, которые бы соответствовали современным экологическим стандартам;
- двигаться в направлении рыночного подхода, применяя соответствующие экономические и финансовые инструменты в целях поддержки деятельности по регулированию и контролю, и стимулирования инвестиционной активности предприятий;
- стремиться к более сбалансированному подходу, основанному на принципах многоуровневой структуры обращения с отходами;
- создание сети правильно ориентированных служб по предоставлению услуг в области специальных знаний, экспертизы и
информации.
Однако, в любой ситуации "первые шаги" даются нелегко, тем более в области обращения с отходами, в которой сложился высокий уровень инерции по отношению к любым переменам.
Таким образом, в ответ на просьбу ныне расформированного Госкомэкологии России Европейский Союз принял решение о финансировании программы технической помощи Российской Федерации в рамках программы "Тасис". Основным получателем результатов по проекту (бенефициарием) является Министерство природных ресурсов Российской Федерации (МПР России), которому в результате недавних перестановок в правительстве переданы полномочия, ранее принадлежавшие Госкомэкологии России.
Работа по проекту "Поддержка деятельности в области обращения с отходами в России" началась в январе 2001 г. и должна закончиться в январе 2003 г. Общей целью проекта является повышение u1101 эффективности при решении настоящих и будущих проблем обращения с отходами в России путем, в частности, оказания помощи МПР России в контроле деятельности по обращению с отходами на государственном и региональном уровнях.
Главной целью проекта является оказание содействия МПР России в постепенном создании комплексной системы обращения с отходами. Основные результаты проекта:
- создание "сетевого" Центра обращения с отходами (ЦОО);
- реализация модифицированной Национальной системы управления данными по обращению с промышленными отходами (НСУДОПО) для федерального, окружного, областного и городского уровней;
- рабочая база данных по имеющимся технологиям экологически чистого производства, утилизации, переработки, обработки (предшествует размещению) и размещения различных видов отходов;
- информационная система для нужд ЦОО и его клиентов;
- рекомендации по рыночным инструментам (РИ) стимулирования экологически безопасного обращения с отходами, апробированным на региональном уровне;
- практические рекомендации по скринингу накопленных отходов с целью определения их ценности как вторичного сырья и выявления наиболее потенциально опасных для окружающей среды отходов;
- рекомендации по гармонизации и совершенствованию законодательства и нормативов в области обращения с отходами на федеральном, окружном, областном и местном уровнях, а также по ужесточению их исполнения; план реализации на следующие пять лет;
- комплексная система обращения с отходами, разработанная для двух пилотных регионов;
- широкое распространение информации по комплексному обращению с отходами на федеральном, окружном, областном и городском уровнях; пробная компания по информированию общественности, разработанная для одного из пилотных регионов;
- разработка обучающих материалов и прохождение основным персоналом подготовки в "сетевом" Центре для работы в качестве инструкторов.
Таким образом, проект хорошо сбалансирован в отношении укрепления структуры обращения с отходами, и работа ведется по трем из четырех компонентов структуры, представленной нами ниже в виде концентрических окружностей), а именно: "Законодательство", "Правоприменение" и "Обеспечивающие службы".
Работа по четвертому компоненту "Объекты" непосредственно велась через пилотные проекты, предназначенные для развития инфраструктуры, и косвенно - через одно из направлений деятельности ЦОО, способствующее созданию необходимых объектов обращения с отходами. Ряд результатов проекта будет апробирован в пилотных регионах (Саратовская, Волгоградская и Воронежская области), и, в случае успеха, получит распространение по всей территории Российской Федерации при помощи основного инструмента реализации - ЦОО.
Международная проектная группа представляет собой консорциум европейских экологических консалтинговых компаний, с компанией "Environmental Resources Management" (ERM) (Великобритания) в качестве ведущего консультанта, при поддержке консультантов компаний "Ramboll"(Дания) и "Fichtner Consulting Engineers" (Германия). Российские организации на федеральном уровне представлены Центром экологического контроля и анализа, Центром экологических исследований и проектов, Информационно-Техническим Центром, московским предприятием "Промотходы", Региональным экологическим центром и Научно-исследовательским центром по проблемам управления ресурсосбережением и отходами. МПР России представлено в проекте Комитетом по управлению проектом, возглавляемым г-ном А.М. Амирхановым.
Инициативы проекта по развитию рынка вторичного сырья
Выше мы уже отмечали, что, несмотря на традиционно сильное направление, а именно повторное использование ресурсов и утилизации сырья и материалов, в последние годы спрос на вторичное сырье заметно снизился. Действительно, отходы иногда хранят потому, что они воспринимаются как потенциальный источник вторичных ресурсов. В реальности же это повод не инвестировать во внедрение экологически безопасных методов обработки и размещения отходов и/или нежелание их утилизировать или повторно использовать в силу неэкономичности этой деятельности.
Проблему накопления отходов необходимо рассматривать и с точки зрения существующих экономических условий, которые не способствуют переработке и использованию отходов в полном объеме (перерабатывается только 35% отходов-источников вторичного сырья), даже тех, которые пользуются более высоким рыночным спросом по сравнению с хранящимися "для количества”. Более того, относительно эффективные программы раздельного сбора и переработки отходов потребления, работавшие в прошлом, в сущности, "вымерли", соответствующие рынки исчезли, а все еще сохранившаяся деятельность в этой области носит, главным образом, неформальный, мало масштабный и узко специальный характер.
Как уже предлагалось выше, чтобы начать работу по исправлению этой ситуации, необходимо выделить два этапа:
- усилить саму организационную структуру обращения с отходами, которая, в свою очередь, приведет к повышению эффективности законодательной и экономической составляющих, а также компонентов, связанных со службами обеспечения и объектами по обращению с отходами;
- систематизировать огромное количество накопленных отходов по группам: на те, которые являются потенциальным источником жизнеспособного вторичного сырья, и на те, которые таковым не являются, но, тем не менее, требуют принятия незамедлительных мер в связи с их воздействием на окружающую среду/здоровье населения.
Какова на сегодня роль проекта в выполнении этих задач? Ниже приводятся наиболее значимые результаты работы проектной группы. В качестве вступления к следующему разделу нужно отметить, что эти результаты были получены в тесном сотрудничестве с экспертами ЕС, российскими экспертами и партнером по проекту. Было чрезвычайно важно обеспечить разработку практических и реализуемых решений, которые принадлежат всем заинтересованным сторонам проекта.
Укрепление структуры обращения с отходами. Укрепление служб обеспечения
Физическое и юридическое учреждение Сетевого Центра обращения с отходами (ЦОО)
Одним из сильных качеств российской системы обращения с отходами является высокий уровень технических знаний в области утилизации и переработки отходов. Однако, эти знания рассредоточены и зачастую ревниво охраняются, поэтому главная проблема состоит в организации обмена и распространения этой информации. Основным инструментом реализации, с помощью которого МПР России сможет распространять эти знания (и реализовать конечные результаты проекта), станет ЦОО, созданный в рамках проекта.
ЦОО - это национальная сеть организаций/институтов, заинтересованных в деятельности по обращению с отходами, цель которого состоит в повышении эффективности создания комплексных систем обращения с отходами по всей России путем улучшения связи, доступа к информации, информационного обмена, сотрудничества и т.д. между регионами. В то время как в ближайшее время работа ЦОО будет сосредоточена на федеральном уровне и ключевых регионах, ожидается, что в дальнейшем его услуги распространятся и на другие регионы.
Разработка и внедрение информационной системы Центра обращения с отходами и кадастра отходов
Проектная группа тесно сотрудничала с МПР России не только в части разработки Государственного кадастра отходов (предусмотренного Законом "Об отходах производства и потребления"), но и помогала в доработке и интеграции существующих систем и модернизации информационных систем, необходимых для осуществления МПР России одной из его основных задач - интеграции федерального и регионального уровней, направленной на более эффективное решение проблем обращения с отходами. На сегодня имеются, или находятся в работе, следующие результаты:
- Определена система сбора и передачи информации для Российской Федерации.
- Создана правовая база для реализации системы сбора и передачи информации.
- Модернизирована Национальная система управления данными по обращению с промышленными отходами (НСУДОПО) федерального уровня для обеспечения реализации Государственного кадастра отходов и использования при разработке политик, стратегий и в планировании. Система способна моделировать наиболее приемлемые пути обращения с отходами. С ее использованием у МПР России появится возможность отслеживать тенденции, выбирать наиболее успешные решения и тиражировать их.
- Создана модернизированная Информационная система обращения с отходами на базе модуля системы, разработанной в Свердловской области в рамках программы Проекта по управлению окружающей средой. Система упрощает сбор и агрегирование данных для Государственного кадастра отходов и их передачу НСУДОПО, включая возможность передачи информации в Госкомстат.
- Создана новая система информационного обмена через Интернет и информационного обеспечения ЦОО.
- Обеспечение правовой основы Государственного кадастра отходов.
В ходе проекта заинтересованные стороны смогут получать рекомендации по способам достижения высокого коммерческого эффекта от использования существующих/новых технологий переработки отходов. С этой целью проектная группа будет и использовать упомянутые выше базы данных по технологиям и рынок ЦОО.
Обучение и повышение уровня осведомленности общественности
Передача знаний и повышение уровня осведомленности общественности в сфере обращения с отходами являются ключевыми предпосылками не только совершенствования собственно обращения с отходами, но и стимулирования развития более эффективной системы переработки и утилизации отходов в качестве вторичного сырья. Группа международных и европейских экспертов работает вместе с МПР России над подготовкой материалов/ кампании по повышению информированию общественности на федеральном и региональном (Волгоград) уровнях. В случае успеха, этот опыт получит распространение в регионах через ЦОО.
В настоящее время разрабатывается "модульный" пакет обучающих программ и материалов, предназначенный для повышения эффективности во всех областях обращения с отходами, включая использование вторичного сырья. Этот пакет будет передан всем заинтересованным сторонам через ЦОО как на федеральном, так региональном уровне.
Укрепление законодательной/институциональной структуры
Один из наиболее важных видов деятельности по проекту состоит в совместной работе с МПР России по укреплению законодательной и институциональной структуры обращения с отходами. В предыдущем разделе уже упоминалась поддержка, оказанная проектом МПР России в работе над законодательным оформлением кадастра отходов на федеральном и региональном уровнях. Другими значительными результатами проекта к настоящему моменту (и в будущем) являются:
- Разработка новых нормативов и переработка действующих нормативов, связанных с реализацией федерального закона "Об отходах производства и потребления". Это включает следующее:
- Обеспечение поддержки в разработке окончательного варианта методологии установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение
- Обеспечение поддержки в разработке ключевых нормативных правовых документов, регулирующих перемещения опасных отходов.
- Помощь при работе над классификатором отходов, например, оказание содействия при разработке окончательного варианта приказа МПР России "Об утверждении Критериев отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей при родной среды" и Инструкции о порядке определения класса опасности отходов
- Помощь в разработке окончательного варианта документов по предоставлению отчетности (статистической), например, проект приказа Госкомстата о порядке статистического учета области обращения с отходами
- Поддержка в области гармонизации российского законодательства по обращению с отходами с законодательством ЕС. В рамках проекта МПР России предоставлен обзор рамочного законодательства ЕС в сфере обращения с отходами (т.е. законов об отходах). Особое внимание было уделено возможности интеграции основных принципов деятельности по обращению с отходами, принятых в ЕС, и движению в направлении регулирования и контроля, ориентированного на соответствие законодательным нормам и требованиям.
- Поддержка в области гармонизации и совершенствования законодательства по обращению с отходами федерального и регионального уровней. Проектная группа тесно сотрудничает с КПР в пилотных регионах и оказывает содействие в продвижении реализации законодательства федерального уровня.
Для обоих случаев, при контакте с МПР России, подготовлен список работ на предстоящий год, отражающий существующие приоритеты и нужды, в частности, разработка нормативов для Федерального закона "Об отходах".
Укрепление экономического компонента структуры обращения с отходами
После ликвидации системы Экологических фондов (и его 'замены' экологическим налогом) экономическая система стимулирования эффективного обращения с отходами пройдет через стадию очищения от множества экономических инструментов, ставших непригодными в новом институциональном обрамлении. В этой связи, экономическая система стимулирования эффективного обращения с отходами нуждается в значительном укреплении.
Для достижения этой цели проектная группа работает в тесном сотрудничестве с МПР России и Минэкономразвития России.
Сильная экономическая структура необходима для содействия развитию стратегической инфраструктуры обращения с отходами и устойчивого рынка вторичного сырья. На настоящий момент проектная группа представляет следующие результаты по этому направлению:
- Реформа существующих экономических инструментов, включая:
- Пересмотр тарифов с тем, чтобы стоимость услуг по обращению с отходами находились на одном уровне с производственными затратами.
- Разработка экологического налога на образование отходов. Предполагается представить на рассмотрение Думы во втором квартале 2002 г.
- Пересмотр системы экологических платежей и штрафов.
- Разработка экологического налога на размещение отходов.
- Разработка экономических инструментов стимулирования переработки отходов.
- Реформа механизмов финансирования. Если принцип создания адресных фондов, аккумулирующих поступления от экологических платежей будет законодательно отменен, то на практике это будет означать их исчезновение. С учетом этого, группа, совместно с МПР России, занимается подбором альтернативных финансовых механизмов.
Эти результаты, на сегодняшний день, существуют только на бумаге. Предполагается, что пилотные регионы будут играть важную роль в подтверждении состоятельности этих результатов до их широкого распространения.
Обращение с накопленными отходами
Как уже отмечалось выше, на территории Российской Федерации скопилось большое количество отходов. Принятие решений в отношении снижения объемов накопленных отходов становится все более неотложной задачей, особенно с учетом загрязнения окружающей среды, которое, как известно, во многом вызвано постоянно возрастающим объемом образования отходов, увеличением количества видов производимых отходов и расширением спектра токсичных химических веществ, входящих в их состав. В России не производится переработка накопленных отходов, поскольку настоящие экономические условия не способствуют переработке отходов в полном объеме, даже тех, которые образуются в процессе производства и пользуются более высоким рыночным спросом по сравнению с остальными отходами.
Таким образом, переработка отходов является важнейшей проблемой. Необходимо иметь четкое представление о том, какие именно отходы хранятся и как их можно использовать. Следует сосредоточить усилия на определении различных групп отходов в зависимости от их ценности в качестве вторичных ресурсов, одновременно не забывая о необходимости работы с теми отходами, которые не представляют и, по всей вероятности, никогда не будут представлять ценности с точки зрения их использования для получения вторичного сырья.
Проектная группа, в тесном контакте с МПР России, разработала методику скрининга накопленных отходов и распределению их по группам по их ценности как источников вторичного сырья и с учетом экологического риска. Методика включает следующие процедуры:
- Скрининг накопленных отходов на основе характеристики их потенциальной опасности для окружающей среды или здоровья населения.
- Ранжирование складируемых отходов в зависимости от их экономической/рыночной ценности
С учетом этих групп отходов была рассчитана "матрица выбора отходов", с помощью которой проводится разграничение между накопленными отходами, имеющими ценность с точки зрения вторичных ресурсов/рынка (здесь появляется возможность привлечь частных инвесторов к финансированию их переработки/повторного использования), и теми, которые не обладают этим качеством, но представляют угрозу для окружающей среды/здоровья населения. Последние должны стать предметом деятельности экологических или государственных фондов по их обезвреживанию и обработке и, кроме того, объектом применения экономических инструментов для стимулирования их эффективного экологического менеджмента. Данная методика по скринингу отходов будет опробована в пилотных регионах (в Воронеже и Волгограде) на этапе реализации проекта. При успешном результате ее испытания будут проведены в других регионах через ЦОО.
Более подробную информацию по проекту и его вкладу в развитие эффективного обращения с отходами в России можно найти на Интернет сайте проекта по адресу www.waste-centre.ru
Руководитель группы проекта
Дмитрий Колганов,
Российский руководитель группы проекта
журнал "Вторичные ресурсы" №1 2002 г.