Что происходит со статистикой отходов?
Опубликовано Редактор 16-09-2009 (19410 прочтений)Указанная острота во многом определяется постоянным и кумулятивным накоплением слаборазлагающихся отходов в окружающей природной среде (далее – ОПС). Это требует постоянного отвода под места их захоронения все новых земельных участков и рекультивации нарушенных (загрязненных, деградировавших) площадей на закрывающихся полигонах и свалках отходов.
Все более явственно проявляются территориальные противоречия рассматриваемой проблемы. В частности, основной объем промышленных отходов концентрируется в относительно небольшом числе регионов, то есть в местах добычи полезных ископаемых, а также в районах металлургических, химических, нефтехимических, деревообрабатывающих, целлюлозно-бумажных и некоторых других производств.
Внутри субъектов Российской Федерации также имеет место неравномерное распределение образования и размещения отходов. Например, многие их виды образуются преимущественно в городах, но вывозятся и накапливаются на прилегающих территориях.
Образующиеся отходы оказывают негативное воздействие на ОПС не только в зависимости от валового объема образования и размещения (от количественных характеристик), но и от степени или класса опасности для окружающей природной среды и человека (от качественных характеристик).
Не следует также забывать, что природоохранная проблематика отходов неразрывно связана с задачами ресурсосбережения, поскольку значительный объем отходов представляет собой потенциальные вторичные ресурсы – топливо, сырье, материалы и т. д.
По логике, для эффективной организации обращения отходов требуется надежная статистическая информация, характеризующая все стадии этого обращения. Однако фактическое положение здесь обратно пропорционально важности проблемы и принципам современного управления. Более того, имеющиеся данные об обращении отходов являются одними из самых неинформативных во всем массиве природоохранных и ресурсосберегающих сведений.
Необходимость организации надежного статистического обеспечения регулирования обращения отходов в теоретическом и практическом плане уже неоднократно поднималась (см., в частности, [1]). К сожалению, за последнее время положение не только не улучшилось, но по ряду направлений ухудшилось. Доказательством служат материалы Государственного доклада "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году" (далее – Госдоклад – 2007), аналогичного доклада за 2006 г., а также статистического сборника Росстата "Охрана окружающей среды в России", выпущенного в конце 2008 г. [2; 3].
Напомним, что упомянутые государственные доклады ежегодно выпускаются по специальным поручениям Правительства страны, то есть их авторитет официально подтверждается государством.
Некоторые итоги сбора статистических данных об отходах
По данным Госдоклада – 2007, в 2002 г. в стране образовалось 2,0 млрд. тонн, а в 2007 г. – 3,9 млрд. тонн всех учтенных отходов производства и потребления. Делается вывод, что "из года в год растут объемы образования отходов в целом по России" [2, с. 224]. Однако это утверждение спорно по существу и неопределенно по форме.
При анализе невольно возникает вопрос: увеличилось ли реально образование отходов и если да, то насколько! Корректно ответить на него в настоящее время невозможно, поскольку неясно влияние перманентного расширения круга наблюдаемых объектов. Иначе говоря, для ответа требуется уточнить, что же собою представляет указанное расширение – доучет издавна работавших предприятий, охват наблюдением вновь образовавшихся объектов или что-то иное. Неплохо бы также выявить производственно-технологический характер этих "старых/новых" единиц учета, то есть уточнить, являются ли они:
- малыми предприятиями (или даже индивидуальными предпринимателями, возможность чего предусмотрена указаниями по заполнению формы N 2-тп (отходы)) с весьма незначительным образованием отходов;
- крупными производственными единицами с относительно высоким уровнем образования отходов различной степени (класса) опасности.
К сожалению, подобный анализ в Госдокладе – 2007 отсутствует. Поэтому было бы преждевременно делать какие-либо серьезные выводы о динамике образования отходов.
Определение реальной статистической тенденции в данном случае не является лишь предметом простого любопытства. Указанная тенденция и ее параметры имеют принципиальное значение для установления приоритетности проблемы отходов среди всей массы природоохранных и ресурсосберегающих задач. Не менее важно это для планирования объема средств, выделяемых на борьбу с отходами. Дело в том, что ежегодное поступление и кумулятивное накопление в ОПС одного и того же объема слаборазлагающихся отходов – это, безусловно, плохо. Но еще хуже ситуация, когда такие объемы ежегодно нарастают в арифметической или иной прогрессии. Подобная ситуация требует гораздо более весомых усилий, нежели при равномерном накоплении отходов.
Может последовать возражение, что общий экономический рост, имевший место в стране в последние годы, по логике должен был сопровождаться увеличением образования отходов производства и потребления. Однако этот вывод требует четкого статистического подтверждения. Например, в водопотреблении такая зависимость не прослеживается: при росте экономики объем использования свежей воды в целом по стране в последнее время оставался, по сути, неизменным.
Общеизвестно, что экономическая ситуация в 2008 г. обострилась. Как это скажется на динамике образования, переработки, вторичного использования и размещения отходов в ОПС, пока неясно. Возможны различные варианты развития ситуации (см. об этом далее). Текущая обстановка предъявляет дополнительные требования к качеству статистического обоснования принимаемых решений. К сожалению, статистика отходов явно не обеспечивала потребностей эффективного управления в условиях роста экономики. Под еще большим вопросом находится удовлетворение потребностей в кризисной ситуации с учетом того, что приведенные недостатки не являются единственными.
В частности, в выступлении В.В. Путина в качестве Президента страны на заседании Совета Безопасности Российской Федерации 30 января 2008 г. утверждалось, что по мнению экспертов, образование токсичных отходов ежегодно возрастает на 15-16% (см., например, [4]). В то же время данные Госдоклада – 2007, то есть МПР России и Ростехнадзора, свидетельствуют об уменьшении образования отходов I-III классов опасности (чрезвычайно опасные, высокоопасные и условно опасные отходы). С 2002 по 2007 г. сокращение произошло более чем на треть.
Если прибавить сюда отходы IV класса опасности (малоопасные отходы), то получится, что за пять лет образование отходов I-IV классов опасности действительно увеличилось. Однако среднегодовой прирост в этом случае составляет не 15-16%, а лишь 7%. (Этот вывод сделан без учета динамики отходов V класса опасности – неопасных отходов, составляющих подавляющую величину в общей массе отходов, а также без поправок на изменение количества объектов статистического наблюдения по этому классу отходов.)
Отсюда еще вопросы:
- что же на самом деле происходит в стране с опасными (токсичными) отходами, то есть увеличивается ли их образование или, напротив, уменьшается;
- если имеет место рост, то каковы его действительные параметры.
Напомним, что при темпах ежегодного прироста в 15-16%, исчисленных неустановленными экспертами, удвоение образования отходов наступит уже через 6-7 лет. При темпе в 7% потребуется ощутимо больший период.
Приведенные факты свидетельствуют о том, что о реальном тоннаже образования, вторичного использования, уничтожения или захоронения опасных отходов говорить вообще не приходится. Стоит задача статистически определиться хотя бы с вектором их образования: рост или снижение? На уровне многих субъектов Российской Федерации имеет место еще более запутанная и хаотичная ситуация.
На основании приведенных данных невозможно сделать сколько-нибудь надежный вывод о динамике образования отходов в соответствующих субъектах Федерации. Непонятны провалы в 2006 г. по Москве, а в 2004-2006 гг. – по Московской области при стабильном росте по Санкт-Петербургу. Кроме того, до конца неясен скачок в 2006 г. по Владимирской области. Характерно, что за 2007 г. по этой области одновременно имеются две разные цифры: первая (1,15 млн. тонн) опубликована в Госдокладе – 2007, вторая (2,96 млн. тонн) приведена со ссылкой на Ростехнадзор в статистическом сборнике Росстата "Охрана окружающей среды в России" [2, с. 235; 3, с. 146]. Какие-либо комментарии по поводу расхождения данных отсутствуют.
Окончательно запутывают ситуацию сведения Правительств Москвы и Московской области, в несколько раз превышающие данные Ростехнадзора (см. выше).
Не меньше вопросов вызывают опубликованные в Госдокладе – 2007 и статистическом сборнике одинаковые данные об образовании отходов по ряду других субъектов Российской Федерации.
Непонятен не только характер сокращения наполовину образования отходов по Рязанской области за пять последних лет. Нет полной ясности в социально-экономических причинах значительного расхождения цифр и вектора их динамики между приведенными областями, имеющими относительно близкую хозяйственную структуру, численность населения и т. п.
Причины некорректности статистики отходов
По нашему мнению, ситуация во многом связана со следующими негативными фактами. До настоящего времени так и не достигнута приемлемая унификация круга отчитывающихся предприятий по субъектам Российской Федерации. Иначе говоря, вопрос в организационном плане пущен на самотек: в каждом субъекте Федерации территориальный орган Ростехнадзора самостоятельно решает, кто должен отчитываться. Такой внешне логичный, но статистически непрофессиональный подход приводит к отсутствию элементарной сопоставимости данных как в статике, так и в динамике.
Однако даже если будет определен более или менее согласованный и стабильный круг отчитывающихся объектов, положение не улучшится, если не будет решен вопрос о характере и структуре отходов, подлежащих учету. По нашему мнению, приведенные негативные факты происходят во многом из-за следующего. В одних субъектах Федерации в соответствующие данные включаются такие крупнотоннажные и широко распространенные отходы, как загрязненный грунт (вывозимая со строек в городах земля), осадок сточных вод на очистных сооружениях и т. д., а в других субъектах – нет. То же самое можно сказать об отходах сноса домов, сельскохозяйственных отходах (навоз, остатки выращивания растений), отходах лесного и паркового хозяйства (результаты рубок ухода) и о многом другом.
Большая неясность сохраняется в полноте отражения образования (вывозки из населенных мест) даже такой давно учитываемой группы, как твердые бытовые отходы (ТБО). Несомненно, имеются и другие негативные моменты, способствующие дезорганизации статистики отходов.
История рассматриваемых недостатков имеет длительный период. Так, в 1980-е годы в СССР органами государственной статистики собиралась отчетность об используемых отходах (вторичных ресурсах) по форме N 14-сн. Сбор данных осуществлялся по ограниченному кругу предприятий и нескольким десяткам видов отходов. 3 тот период считалось, что лучше иметь пусть и весьма ограниченную, но относительно корректную и внятную отчетную информацию. При этом были серьезные потребители, они же критики, собираемых и обобщаемых сведений. В первую очередь к ним относились профильные отделы (управления) в Госплане СССР и Госснабе СССР, Госпланах и Госснабах союзных республик, которые не могли строить свою работу без сколько-нибудь надежной статистической базы.
Данная отчетность продолжала собираться и обобщаться в Российской Федерации до 1996 г., когда она была отменена. Этот факт косвенно характеризует общее отношение к проблеме отходов в тот период. Однако и в последующие годы усилия в рассматриваемой области оказались не столько организующими, сколько разрозненными и методологически не обеспеченными.
Например, в 1992-2002 гг. действовало федеральное статистическое наблюдение по форме N 2-тп (токсичные отходы) "Сведения об образовании, поступлении, использовании и размещении токсичных отходов производства и потребления". Данные о соответствующих отходах по этой форме собирались и обобщались Госкомстатом России. К сожалению, за весь этот период ни органам статистики, ни природоохранным службам так и не удалось четко определить круг объектов, подлежащих учету. Кроме того, все более запутывался главный вопрос: какие, собственно говоря, отходы следует относить к токсичным? В результате к 2002 г., то есть спустя 10 лет после введения рассматриваемой отчетности, информационное значение сводных статистических данных по этой форме оставалось весьма низким.
В 2002 г. форму N 2-тп (токсичные отходы) отменили. Вместо нее была утверждена новая форма федерального статистического наблюдения N 2-тп (отходы) уже по всем классам опасности отходов. Количество наблюдаемых видов отходов расширилось до нескольких сотен единиц. Как уже указывалось, сбор и обобщение данных были возложены на систему МПР России, а позднее – на систему Ростехнадзора.
Упорядоченных и четких указаний о круге отчитывающихся объектов не было выдано ни в 2002 г., ни позднее. Судя по всему, также не был определен круг крупнотоннажных отходов, подлежащих при их наличии обязательному отражению в форме N 2-тп (отходы). Взаимодействие органов статистики и природоохранных служб в этой области, исходя из итогов работы, было явно недостаточным.
В дополнение к перечисленным недостаткам в последние годы проявился и набрал вес еще один, практически неуправляемый фактор. Параллельно с системой Ростехнадзора сбор и обобщение данных стали проводить заинтересованные органы в субъектах Российской Федерации. В частности, из Госдоклада – 2007 во многих случаях трудно понять, какие сведения получены Ростехнадзором, а какие – указанными органами. Но главная беда заключается не в параллелизме сбора данных, а в том, что системы их получения практически несопоставимы между собой.
Таким образом, налицо следующие результаты более чем 20-летней работы по организации статистики отходов: несопоставимость данных во времени и по территории, противоречивость и, следовательно, низкая достоверность сводной информации, неэффективность расходования бюджетных средств на сбор и обобщение отчетных сведений. Напрашивается также следующий вывод: если не принять серьезных мер, статистическая неопределенность будет возрастать.
Характерно, что главные причины сложившейся ситуации лежат не в отсутствии приемлемого первичного учета отходов на отчитывающихся предприятиях, хотя и здесь есть над чем работать. Если бы такой учет полностью отсутствовал, было бы непонятно, каким образом уже почти 20 лет взимаются платежи за размещение отходов в ОПС. Основная путаница возникает на этапах сбора статистической информации, ее обобщения и публикации итоговых данных.
Судя по всему, отсутствие полноценной статистики отходов в России для законодательной и исполнительной деятельности пока не является актуальным. Например, при разработке проектов законов об обращении тары отправным моментом является отнюдь не точная информация о том, что и где реально происходит с использованными стеклянными и пластиковыми бутылками, целлофановыми пакетами, различной упаковкой и т. д. Самым важным оказывается определение собственника бутылки или иной тары. По современным правовым понятиям получается, что именно собственник может и должен нести ответственность за обращение своей собственности, даже если последняя выступает в форме отходов.
Таким образом, необходимо юридически решить вопрос о том, должна ли какая-либо тара, например стеклянная бутылка:
- перманентно принадлежать заводу-изготовителю;
- акже перманентно находиться в собственности завода, где осуществлен розлив продукции;
- оптовому покупателю товара в бутылках, в том числе импортеру;
- торговой точке с розничной реализацией;
- розничному покупателю;
- предпринимателю, организовавшему пункт по приему стеклотары;
- юридическому или физическому лицу, на территории которого оказалась выброшенная стеклотара;
- физическому лицу, нашедшему выброшенную стеклотару.
Точно также оказывается необходимо в первоочередном порядке решить вопросы не о точной информации, а о том, каким образом может происходить перманентное отчуждение права собственности на пустую тару при сохранении одного и того же собственника. В какой именно момент происходит подобное отчуждение? Как в этом случае должны реализовываться права владения, пользования или распоряжения собственностью (имуществом собственника)?
Очевидно, что трудности решения подобной юридической задачи сравнимы с трудностями решения классических казусов римского права. Сколько потребуется времени для такого решения и возможно ли оно на практике – неизвестно.
Оказывается также, что при отсутствии полноценной базовой статистики можно не только вести законотворческую деятельность, но и осуществлять подготовку различных доктрин, концепций, стратегий, программ на перспективу.
Но вот что невозможно делать в сложившихся условиях, так это контролировать происходящие процессы, не говоря уже об эффективном управлении ими. В частности, не приходится говорить об объективном распределении трансфертов федерального бюджета в регионы для оказания финансовой поддержки по упорядочению обращения отходов. Если отсутствует ясность, в каком из субъектов Российской Федерации в наибольшей степени образуются и накапливаются конкретные виды отходов, какая работа с ними ведется на уровне каждого субъекта Федерации, то не может быть объективности в распределении средств на поддержку данной деятельности.
Как известно, наличие достоверных сведений о проблеме еще не означает решения самой проблемы. Но такое решение, по определению, невозможно без наличия достоверных сведений. Статистика отходов должна быть своего рода зеркалом (не кривым!), отражающим объективную реальность. В настоящий момент она способна зеркально отразить только ситуацию, сложившуюся в государственном управлении соответствующими процессами.
Экономический механизм стимулирования природоохранной деятельности и статистика отходов
Уже давно стало очевидно, что бизнес не стремится и вряд ли в обозримой перспективе будет активно стремиться в сферу переработки и вторичного использования отходов производства и потребления. Время для создания необходимых стимулов было во многом упущено 15-20 лет назад. Тогда частным предпринимателям в первоочередном порядке была передана отнюдь не работа с утильсырьем, где, кстати, традиционно имелись весьма крепкие "рыночники". В спешном порядке бизнес получил нефтегазовый, нефтеперерабатывающий, металлургический, лесосырьевой, рыболовный, а также банковский и аналогичные секторы экономики. Норма и масса прибыли, скорость ее возрастания здесь несравнимы с аналогичными характеристиками при утилизации различных отходов, например ТБО. Предприниматели, занимавшиеся утильсырьем, во многом сосредоточились на наиболее выгодных операциях, например с ломом черных и цветных металлов, последствия чего широко известны.
Поэтому если объемы образования отходов действительно нарастают и если государство не намерено довести ситуацию до еще большей дезорганизации, его (государства) роль в упорядоченном обращении отходов должна быть несравнимо выше. Со своей стороны предпринимательский сектор обязан значительно увеличить покрытие издержек государства на организацию такого обращения.
Данный вывод ощутимо расширяет круг задач, стоящих перед государственной статистикой отходов производства и потребления. Требуется обеспечить получение и анализ объективных данных не только по натуральным, но и по стоимостным показателям.
По нашему мнению, проблему отходов не удастся решить лишь путем повышения платы за их размещение в окружающей природной среде, на чем ныне настаивает Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). Как известно, теоретической основой этих платежей является принцип "загрязнитель – платит". Считается, что его реализация должна автоматически стимулировать природопользователей к проведению мероприятий по предотвращению загрязнения ОПС отходами производства и потребления.
Однако последние годы показали, что все не так просто и очевидно. Оказалось также, что для прояснения ситуации не хватает качественной и комплексной статистической информации. Пока имеется возможность проанализировать лишь отдельные моменты.
Рассмотрим положение с платежами за размещение отходов через общую ситуацию с платой за негативное воздействие на ОПС. В России взимание этой платы с природопользователей осуществляется уже почти 20 лет. В 2007 г. общее поступление рассматриваемых платежей в бюджеты всех уровней управления составило около 16 млрд. рублей, а в 2008 г., по оценке, – 17 млрд. рублей. При этом плата за размещение отходов производства и потребления составляла в 2007 г. свыше 7,5, а в 2008 г. – более 8 млрд. рублей. Из общей суммы платежей в федеральный бюджет в 2007 г. поступило всего более 3,2 млрд. рублей, а в 2008 г., по расчетам, – 3,4 млрд. рублей. За размещение отходов в федеральный бюджет поступило в виде платы соответственно около 1,5 и более 1,6 млрд. рублей.
Сразу же отметим, что доля рассматриваемых поступлений в доходах бюджетов всех уровней управления весьма незначительна. Тем не менее и эти относительно небольшие поступления используются при формировании различных бюджетных расходов.
В последние годы в качестве основы расчета платежей за негативное воздействие на ОПС, включая плату за размещение отходов, используются удельные нормативы (ставки платы), утвержденные постановлениями Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. N 344 и от 1 июля 2005 г. N 410. Исходя из экономических реалий, данные ставки подвергаются ежегодному уточнению, отражающему среднее изменение цен в стране. В настоящее время эта корректировка (индексация) производится в федеральных законах "О федеральном бюджете" на очередной финансовый год. В частности, в федеральном бюджете на 2007 г. ставки платежей, установленные в 2003 г., были проиндексированы с коэффициентом 1,4, а ставки, установленные в 2005 г., – с коэффициентом 1,15. В бюджете на 2008 г. эта индексация возросла и составила соответственно 1,48 и 1,21. На 2009 г. указанная индексация зафиксирована на уровне 1,62 по ставкам, установленным в 2003 г., и 1,32 по ставкам, установленным в 2005 г.
Однако, как показывают расчеты, масштабы индексации значительно отстают от реальной динамики цен на товары и услуги. При этом "вилка" расхождений из года в год нарастает.
100 рублей платежей за негативное воздействие на ОПС в 2003 г. в реальном исчислении оказались в среднем равны 70 рублям тех же платежей, выплаченных в 2007 г. То есть они потеряли около трети своего "веса". К концу 2008 г. это соотношение, по оценке, опустилось примерно до 60 рублей.
Ставки платежей за негативное воздействие на окружающую среду, установленные или уточненные постановлением Правительства страны в 2005 г., даже с учетом проведенной бюджетной индексации снизились за три года в реальном выражении примерно на 25%.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что значение платежей за негативное воздействие на ОПС как инструмента, стимулирующего природоохранную деятельность, систематически снижается. Однако повышение этой роли сопряжено с крупными проблемами и трудноразрешимыми противоречиями действующего эколого-экономического механизма. Основные противоречия и предлагаемые направления статистического наблюдения приведены ниже.
Во-первых, повышение природоохранных платежей в принципе расходится с политикой сдерживания роста цен. Одним из факторов такого роста, наряду со множеством других причин, является увеличение различных налогов и выплат предприятий. Поэтому стоит задача не попасть в замкнутый круг, при котором повышение этих выплат способствует росту цен, которое в свою очередь требует нового увеличения (индексации) выплат.
На наш взгляд, если рассматривать длительный промежуток времени, то оказывается неважно, из какого источника осуществляется покрытие рассматриваемых платежей: из себестоимости товаров и услуг или из полученной прибыли. В современных российских реалиях рано или поздно, прямо или косвенно рост платежей неизбежно повлияет на рост цен на соответствующую продукцию. Тем не менее было бы полезно уточнить статистические параметры воздействия на рост цен:
- платежей за размещение отходов в пределах установленных норм (лимитов), включаемых в себестоимость;
- платежей за сверхнормативное (сверхлимитное) размещение отходов, покрываемых за счет прибыли.
Введение и/или увеличение платежей бюджетных и полубюджетных организаций за размещение отходов производства и потребления в принципе может также покрываться за счет роста цен на оказываемые услуги. К таким организациям относятся, например, городские водоканалы, у которых образуется осадок при очистке сточных вод, а также коммунальные предприятия, занимающиеся вывозом ТБО из селитебных зон, их переработкой и захоронением. Однако в этом случае противником введения/повышения платежей могут выступать тарифно-регулирующие, бюджетно-финансовые и другие органы власти. Инструментом сдерживания роста платежей являются, в частности, приказы Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).
В качестве примера можно привести приказ ФСТ России от 05.08.2008 N 128-Э/2 "Об утверждении индексов максимально возможного изменения установленных тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, оказывающих услуги в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов с учетом надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, оказывающих услуги в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на 2009 год". В соответствии с этим документом были установлены, в частности, предельные индексы возможного изменения тарифов на оказание коммунальных услуг по вывозке, переработке, уничтожению, захоронению ТБО для каждого субъекта Российской Федерации. Самое низкое повышение предусматривалось в Костромской области (на 8,0%), самое высокое – в Тамбовской области, Красноярском крае и Ямало-Ненецком автономном округе (на 25,0%).
В принципе, рост платежей за размещение отходов в ОПС, взимаемых с упомянутых организаций, не может превышать лимиты увеличения тарифов, установленные приведенным приказом. Иначе говоря, этот рост обязан укладываться в общий предельный уровень повышения тарифов. В этой связи было бы полезным статистически выявить влияние роста платежей за размещение отходов в ОПС на динамику тарифов(1. Допустим, однако, что рост платежей за размещение отходов в ОПС для бюджетных или полубюджетных организаций все-таки превысит предельные значения повышения тарифов. В таком случае потребуется увеличить бюджетное субсидирование очистки сточных вод и удаления ТБО Надежная статистическая база, служащая основой для перераспределения средств, при этом будет не менее актуальна.).
Специфика ситуации состоит также в том, что в последние годы в сфере коммунального хозяйства России наблюдается ползучая приватизация водоканалов, то есть систем городских водопроводов и канализаций, через так называемое частно-государственное партнерство. Если такая тенденция продолжится, то тарифное регулирование будет осложняться, а контроль за ростом цен ослабляться и ухудшаться. Поэтому введение или повышение платежей за размещение отходов в виде осадка при очистке сточных вод автоматически приведет к росту тарифов за услуги канализации для населения и хозяйственных объектов.
Во-вторых, не следует забывать, что параллельно с предложениями экологов по увеличению платежей за негативное воздействие на ОПС, на повышениях близких по смыслу налогов и платежей настаивает ряд других государственных органов. Например, Федеральная служба водных ресурсов (Росводресурсы) считает необходимым систематически повышать ставки платы за пользование водными объектами по договорам и/или ставки водного налога. В этой связи требуется статистически отслеживать рост подобных налогов и платежей. Одновременно необходимо организовать анализ их комплексного воздействия на рост цен параллельно с аналогичной оценкой влияния платежей за негативное воздействие на ОПС (включая плату за размещение отходов).
В-третьих, полученные от предприятий платежи в большинстве случаев растворяются в бюджетах разного уровня управления без видимой отдачи для реального решения проблемы отходов. Правда, в ряде субъектов Российской Федерации сохранились и функционируют целевые бюджетные экологические фонды, позволяющие аккумулировать поступающие платежи (в частности, в Москве, Московской и Волгоградской областях и др.). Однако число таких субъектов Федерации относительно невелико. Более того, оно сокращается. Например, с 2008 г. был ликвидирован подобный фонд в Нижегородской области, имевший доходы в виде платежей за негативное воздействие на ОПС в 2007 г. в объеме около 130 млн. рублей, примерно половина которых приходилась на плату за размещение отходов. Аналогичная ликвидация экологического фонда произошла в Республике Татарстан.
Практика функционирования таких экологических фондов в 90-х годах XX века и в первое десятилетие XXI века выявила, наравне с положительными моментами, серьезные недостатки. Со стороны контролирующих органов и прокурорского надзора возникали постоянные претензии по поводу нецелевого расходования средств и других нарушений. Эти претензии были как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местном уровне.
Комплексный статистический анализ деятельности экофондов практически отсутствовал. Это затрудняет в настоящее время выработку обоснованных предложений по восстановлению данных финансово-посреднических институтов в реформированном виде или их окончательному и повсеместному упразднению.
В-четвертых, серьезным недостатком действующего эколого-экономического механизма является то, что задания по сбору налогов и платежей, установленные в бюджетах различного уровня управления, очень сложно корректировать в меньшую сторону. Под них уже спланированы бюджетные расходы. Иными словами, бюджеты всех уровней управления крайне заинтересованы в выполнении финансового плана по доходам. Такое стремление наблюдалось в условиях экономического роста; еще в большей степени заинтересованность может проявиться в условиях кризиса. В результате сохраняется противоречие с узловым постулатом эколого-экономического механизма – необходимостью установления льгот по соответствующим платежам для предприятий, осуществляющих природоохранные мероприятия за собственный счет.
К сожалению, статистика не располагает сколько-нибудь точными сведениями об общем объеме предоставленных льгот по платежам за размещение отходов в ОПС при сооружении предприятиями в инициативном порядке полигонов отходов, перерабатывающих цехов, систем обезвреживания опасных отходов и т. д. Эти льготы могут выступать как в форме частичного зачета, возврата и списания платежей, так и в форме покрытия процентов по взятым целевым кредитам и т. д. Точно также практически неизвестна величина фактически предоставленных льгот по налогу на имущество природоохранного значения, в том числе на основные средства по сбору, вывозке, переработке, утилизации и захоронению отходов. Указанный информационный пробел должен быть обязательно устранен.
Проблема заключается также в отсутствии классификатора мероприятий и работ, которые следует относить к природоохранным и при проведении которых можно претендовать на налоговые льготы. На уровне предприятий далеко не ясно, что вообще можно считать "природоохранной деятельностью" в целом, и "упорядоченным обращением отходов" в частности. Точно также давно требуется статистически уточнить и детализировать понятие "отходы производства и потребления". Например, до сих пор не определено, чем отличается использование отходов от производства попутной продукции. Аналогичная неопределенность сохраняется по отличию отходов от потерь материальных ресурсов, от других материальных потоков, например вывозимого снега, удаляемого естественного отпада древесины и листвы и т. д. Классификационные и понятийные недоработки природоохранных и статистических органов здесь очевидны.
Имеются другие косвенные факты, свидетельствующие, что используемые эколого-экономические методы воздействия на природопользователей сами по себе недостаточны и неэффективны. Они должны в обязательном порядке дополняться другими инструментами прямого государственного управления и регулирования. Роль надежной статистической информации при этом трудно переоценить(2. Косвенная информация свидетельствует о том, что в России главными стимулами проведения природоохранных мероприятий (в том числе по упорядочению обращения отходов) продолжают оставаться административно-принудительные меры, угроза приостановки или полного прекращения работы, штрафы должностных лиц и т. д. Как это ни парадоксально, но в существующих реалиях данный подход позволил хоть в какой-то степени сохранить природоохранную деятельность в стране.).
Как уже неоднократно отмечалось, в настоящее время имеет место значительный дефицит объективных данных, также как и отсутствие результатов их непредвзятого анализа. Пока можно сделать только следующий общий вывод, который представляется очевидным. Для окружающей природной среды безразлично, загрязняют ли ее отходами на рыночной (платной) или нерыночной (бесплатной) основе. Точно также это безразлично населению, на которое воздействует загрязненная среда. Поэтому главное – не выбивать повышенные платежи от природопользователей, а реально заставить их участвовать в строительстве и эксплуатации объектов, перерабатывающих отходы, в том числе на долевой/кооперационной основе. Кроме того, необходимо повысить уровень непосредственного участия государства в данной работе с привлечением весомых бюджетных средств, их аккумулирования в специальных (целевых) инвестиционно-эксплуатационных фондах и другими путями. Расходование средств таких финансовых образований, в отличие от средств экофондов, должно ограничиваться всего несколькими направлениями и вестись под самым жестким государственным контролем.
Первоочередные меры по укреплению статистики отходов
Целесообразно начать с определения самой необходимости натуральных статистических данных об обращении отходов. Если указанные данные в настоящее время не нужны или нужны в минимальной степени, то целесообразно отказаться от централизованного сбора отчетности по форме N 2-тп (отходы). Этим путем в стране можно сэкономить, с учетом трудозатрат на отчитывающихся предприятиях, несколько миллионов рублей.
Если же объективная информация все-таки необходима, то отношение к учету и статистике отходов должно быть кардинально пересмотрено. Для этого в первую очередь следует укрепить подразделения Ростехнадзора, выполняющие соответствующие государственные функции. Очень может быть, что придется пойти на некоторое увеличение финансирования и кадрового обеспечения данной работы, поскольку "дешевая" статистика может выдавать только цифры, которым "грош цена".
Требуется, наконец, решить проблему унификации круга отчитывающихся объектов. Все предприятия и организации не могут входить в этот круг по определению; их состав должен быть ограничен. Однако он должен быть более или менее однороден в целях элементарной сопоставимости в территориальном, отраслевом и других разрезах, а также во времени.
Кроме того, необходимо определиться с кругом отходов, которые, при их наличии, должны учитываться повсеместно и в обязательном порядке. Это также требуется для сопоставимости данных по отдельным регионам и во времени.
Только после этого имеет смысл приступать к укреплению первичного учета на предприятиях, повышению отчетной дисциплины, совершенствованию системы показателей и формы федерального статистического наблюдения N 2-тп (отходы), уточнению инструктивных указаний по ее заполнению, улучшению системы контроля отчетных сведений, их обобщения и т. д. Вполне возможно прикладное использование международных рекомендаций, опыта других государств. В частности, весьма развиты учет и статистика отходов в США. Интересный опыт работы накоплен в Беларуси и на Украине, где трудности во многом схожи с российскими проблемами. Использовать этот опыт необходимо творчески, учитывая отечественные реалии, возможности и потребности.
Весьма важно упорядочить и укрепить взаимодействие Ростехнадзора, Росстата и соответствующих органов субъектов Российской Федерации при решении названных задач.
Должно быть в корне пересмотрено отношение к публикации и подаче статистических материалов об отходах в руководящих государственных структурах. Озвучиваемые данные должны проходить всестороннюю проверку. Иначе случаи, когда руководство страны ставится в двусмысленное положение, будут нарастать(3. Это замечание касается, в том числе, Минприроды России и Ростехнадзора. К сожалению, многие документы последних лет, подготовленные для рассмотрения на заседаниях Правительства страны, Государственной Думы и других центральных органов управления, содержат значительное количество ошибок и искажений, свидетельствующих о непонимании или низком качестве работы со статистическими материалами.).
Очень большая работа предстоит в области совершенствования информации о стоимостных аспектах обращения отходов. Ранее в статье уже был определен круг основных задач статистики в рассматриваемой области. Из него вытекает, что необходимо, по сути, заново организовать изучение воздействия указанных аспектов на экономику природопользователей. Не менее важно проводить исследования обратного влияния экономической ситуации на работу с отходами. Осуществленный в настоящей статье обширный экскурс в экономическую проблематику природоохранной деятельности в целом, и регулирования обращения отходов в частности, неслучаен. К сожалению, в стране никто серьезно не занимался статистической оценкой всех результатов и последствий функционирования эколого-экономического механизма. Также отсутствуют полномасштабный и доказательный анализ причин его слабой эффективности, обоснованные предложения по изменению сложившейся ситуации(4. В настоящее время имеются теоретические и слабо обоснованные в статистическом плане модели, а также не соотнесенные с отечественными реалиями рекомендации заграничных специалистов. На их основе выстроить сколько-нибудь результативную для экономики и охраны ОПС национальную политику практически невозможно.).
Поэтому реформирование статистики отходов должно предусматривать не только расширение, но также коренную модернизацию и актуализацию стоимостных статистических исследований.
И еще одно, очень важное обстоятельство. Уже отмечалось, что в условиях финансово-экономического кризиса сделать сколько-нибудь точные прогнозы без наличия надежной статистики будет еще более проблематично, чем в условиях экономического роста. Предположение о том, что свертывание производства и потребления неизбежно приведет к уменьшению образования отходов и их поступления в ОПС иллюзорно. Вполне вероятна ситуация, при которой, даже при сокращении образования отходов, их вторичное использование, переработка, уничтожение, налаженные в настоящее время, станут невыгодными. В результате поступление отходов в ОПС может не уменьшиться, а увеличиться.
Кроме того, необходимо учитывать следующие потенциальные факторы. С одной стороны, рентабельность строительства и эксплуатации объектов по переработке отходов может падать из-за увеличения трудностей получения кредитов, снижения бюджетного финансирования, задержки оплаты услуг по удалению и переработке отходов со стороны объектов, на которых они образуются, и роста дебиторской задолженности у предприятий, принимающих и утилизирующих эти отходы, а также других негативных фактов.
С другой стороны, не исключен вариант снижения цен на строительство сооружений по переработке и захоронению отходов у подрядных организаций. Также возможно некоторое снижение цен на топливо и электроэнергию, используемые на мусоросжигающих заводах, и т. д. Это до некоторой степени способно нейтрализовывать отрицательные последствия кризиса.
В складывающихся условиях статистика должна обеспечивать надежную информационную основу для эффективного государственного маневра при различных вариантах развития событий.
Думнов А.Д.
"Вопросы статистики" 2009, № 2. - С. 17-26
Литература
1. Вопросы статистики. 2004. N 1. С. 34-49.
2. Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2007 году". – М.: Минприроды России, АНО "Центр международных проектов", 2008. С. 504.
3. Охрана окружающей среды в России: Стат.сб./Росстат. -М., 2008. С. 253.
4. Кузьмин В. На чистую воду//"Российская газета" от 31.01.2008.
